外嫁女合法权益保护分析-以个案分析为准

一、清远市xx人民政府、袁xx城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)二审行政判决书，广东省高级人民法院，（2018）粤行终1254号

一审法院认为：
2017年8月2日，袁xx以被拆迁房屋的相关权益人为由，向清远市人民政府领导递交《致清远市人民政府领导的信》，要求xx政府给予住宅和商铺安置，经与xx政府多次协商均无果。2017年10月16日，东城街道办事处作出《关于xx村外嫁女袁xx信访事项的答复意见》，该答复意见亦承认袁xx取得了2010年10月至2011年9月21日征地款到帐的分配，但认为袁xx不符合本次拆迁安置的政策要求。

袁xx、曹某不服该答复意见，遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、确认xx政府在征收xx东城xx房屋工作中未给予袁xx、曹某住房和商铺安置补偿的行为违法；2、判令xx政府在征收范围或同类型地段给予袁xx、曹某每人50平方米套内面积的住宅房屋和每人15平方米套内面积的商铺安置补偿。

原审法院认为：本案是农民集体成员房屋拆迁安置补偿纠纷，争议焦点是：一、xx政府未给予袁xx房屋拆迁安置补偿行为是否违法及是否应对袁xx、曹某进行住房和商铺安置。

《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》第四十二条规定：“对被征收的集体土地上的住宅房屋，原则上实行（住宅）安置：（一）根据土地利用总体规划和城乡规划，被征收房屋位于城市近期建设用地和中心城区范围内的，实行高层公寓式住宅房屋结合商铺安置，原则在征收范围或与征收范围同类型的地段，按照被安置人口人均50平方米套内面积的住宅房屋和人均15平方米套内面积的商铺安置，不再安排宅基地。”和《市政府工作会议纪要》[2013]48号文件规定：“……三、研究拆迁应安置人的界定问题，并议定：在征地拆迁过程中，应安置人享有分配安置房屋、商业用房的权利。应安置人首先应该是被拆迁房屋的相关权益人，同时以征地拆迁预公告公布之日为时点，在该时点前应具备下列条件之一：（一）已在拆迁范围的属地派出所登记户口，且参加村集体生产和收益分配的农民（含因征地而“农转非”的居民）;……”对照上述规定，本案袁xx首先是被拆迁的xx村**房屋的权益人；其次是其户户籍一直在清远市xx东城xx村**，然在2011年5月与城镇户籍户籍的曹xx登记结婚，016年8月离婚后仍继续在原户籍户籍地居住、，因结婚期间所居住房屋是丈夫婚前财产，离婚时袁xx未能取得任xx房产权益；再次是在征地拆迁预公告公布之日的时点，，袁xx是参加村集体生产和收益分配的农民，案证据显示，xx村民小组经村民大会讨论通过的《xx村征地第二次分配方案》,,参加全额分配征地补偿款的村民是2010年10月至2011年9月21日征地补偿款到帐时间内在xx村的村民，xx在此期间内前期并未结婚外嫁，因而袁xx经村民会议讨论同意其享有参与村集体生产和分配的权利，并于2013年4月8日和8月12日领取了全份征地款分配。至于征地拆迁预公告公布的时间，xx政府在举证期限内未提供有关征收xx村民小组土地的证据材料，庭审时承诺庭后补充包括征地拆迁预公告在内的征地拆迁证据材料，但至今仍未提供，应视为没有相应证据。而从东城街道办事处作出《关于xx村外嫁女袁xx信访事项的答复意见》以及《xx村征地第二次分配方案》中可以证实，xx村民小组最早收到土地征地补偿款的时间是2010年10月，征地拆迁预公告公布的时间按程序规定应在此时间之前，因此，袁xx属于上述安置补偿办法界定的在征地拆迁预公告公布之日的时点前，属已在拆迁范围的属地村集体户口且并未外嫁，了村集体生产和收益分配，，并经本村村民代表讨论决定同意的应安置补偿的村民。城区政府不给予袁xx住房和商铺安置的行为违反了上述规定，且房屋属于村民专属不动产物权受法律保护，按照《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”的规定,应当给予袁xx房屋安置补偿。东城街道办事处作出的《关于xx村外嫁女袁xx信访事项的答复意见》在认定事实上，一方面承认袁xx享受了本村的收益分配，但又辩解认为是特殊利益分配，从而又以袁xx属外嫁女没有享受本村的收益分配为由，拒绝给予袁xx同等的住宅房屋和商铺安置补偿，该理由与客观事实情况是相矛盾的，明显认定事实有误，侵犯袁xx享受房屋拆迁安置补偿的合法权益，应确认其行政行为违法，并给予袁xx50平方米套内面积住房和15平方米套内面积商铺安置补偿。

一审法院裁判： 

综上所述，袁xx要求xx政府给予其住房和商铺安置的请求依据充分，予以支持。xx政府在房屋拆迁安置补偿工作中拒绝给予袁xx同等的住宅房屋和商铺安置补偿，违反了《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款、第一百五十四条和《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”的规定，xx政府主张不给予袁xx住房和商铺安置的行为没有违法的主张依据不足，不予采纳。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认xx政府在征收拆迁xx东城xx房屋未给予袁xx安置补偿的行为违法；二、xx政府在本判决生效之日起三个月内按照清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》给予袁xx50平方米套内面积住房和15平方米套内面积商铺安置补偿；三、驳回曹某的诉讼请求。

上诉人主张： 

上诉人xx政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、袁xx、曹某不具备安置人的条件。根据《市政府工作会议纪要》[2013]48号文件第三条第（一）项“已在拆迁范围的属地派出所登记户口，且参加集体生产和收益的农民（含因征地而农转非的居民）”的规定，安置人应当具备户口和集体生产及收益分配等三个条件。袁xx于2011年5月13日与城镇户籍户籍的丈夫登记结婚，户口一直未迁出东城xx村，后一直随夫在城镇居住生活。这一事实，可从其提交的《致清远市人民政府领导的信》第1页倒数第三行“……离婚以后无屋居住，本人只能投靠父母。”予以证明。因此，袁xx结婚后虽然户口未迁出，有在村中生产和生活，其户口属于空挂户，上述文件第三条第（二）项的规定，均为非应安置人。2、袁xx、曹某没有在村集体生产。根据袁xx的《致清远市人民政府领导的信》第3页第二段的内容，袁xx自2005年至今，一直在清远市人民政府工作，一直没有在村集体生产，没有履行农村集体经济组织成员的义务，根据《广东农村集体经济组织管理规定》第十七条的规定，依法不具有社员资格及享受社员同等待遇，不属于征地拆迁安置人。3、袁xx、曹某未实际享受村集体分配。虽然袁xx、曹某曾享受xx村征地第二次分配，但xx村该次分配方案主要是解决村中xx史问题制定的特殊解决方案，即规定从2010年10月至2011年9月21日款到帐日止的村民都可以参与分配，而袁xx在2011年5月13日登记结婚，符合该时间段的条件，所以获得该次的分配，但之后袁xx与其他出嫁的村民均没有再获得村集体各种利益分配。由此可见，袁xx只获得村集体解决xx史问题当次的分配，之后未获集体分配，其实际是未实质享受村集体的分配，不符合上述文件规定的安置人条件。4、袁xx户口所在的xx村（后变更为大塱村委会xx村）体土地，因清远市第四桥等公路建设，在2014年9月19日由清远市国土局发布清国土征预字［2014］56号《征收土地预公告》，征收该村集体土地。袁xx在2011年5月13日登记结婚，征地预公告在2014年9月19日发布，即袁xx结婚登记在前，征地在后，因该次征地所发生的补偿安置，根据清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》和[2013]48号《市政府工作会议纪要》规定，袁xx不属于安置人，不享受补偿安置。可见，一审判决认定袁xx属于安置人，明显违背市政府的上述文件规定，且认定事实错误，证据不足，应予纠正。二、xx政府未提供《征收土地预公告》，是基于一审期间清远市人民政府向广东省人民政府申报时上交公告导致未能提供，且本案证据已足可证明其不属于安置人。三、如上所述，由于袁xx、曹某不符合市政府上述文件规定的安置人条件，且xx村制定的村规民约明确规定已经登记结婚、户口未迁出的不享受村集体分配。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第二十七条的规定和上述事实，东城街道办事处答复确认袁xx、曹某不属于安置人，完全是有政策文件和事实依据，不存在违法的情形。袁xx、曹某针对东城街道办事处的信访答复提起行政诉讼，不属于可诉的行政行为，依法应当驳回其起诉。综上，请求：撤销一审判决，驳回袁xx、曹某的诉讼请求。

被上诉人袁xx、曹某于二审时未作答辩。

二审法院查明： 

二审经审查，原审法院审理查明的事实基本清楚，本院予以确认。

另查明：一审判决后，xx政府上诉时向原审法院提交了清远市国土资源局于2014年9月19日发布的清国土征预字[2014]56号《征收土地预公告》。

二审法院认为： 

本院认为：本案是房屋拆迁安置补偿纠纷。由于一审判决驳回曹某的诉讼请求，曹某未提出上诉，故二审的争议焦点为xx政府未给予袁xx房屋拆迁安置补偿行为是否合法，以及xx政府是否应对袁xx进行住房和商铺安置。

因城市建设的需要，袁xx户籍户籍所在地清远市xx东城街道xx村民小组的集体土地和房屋被征收，xx一家与东城街道办事处因袁xx的补偿问题存在纠纷而未签订《拆迁补偿协议书》。2013年，xx政府拆迁袁xx的母亲陈焕金、父亲袁炳桂居住的xx村65号房屋。袁xx、曹某就其安置问题多次与xx政府协商无果，且不服东城街道办事处于2017年10月16日作出《关于xx村外嫁女袁xx信访事项的答复意见》，遂提起本案诉讼。

关于袁xx是否属于被拆迁房屋的相关权益人问题。《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》第四十二条规定，对被征收的集体土地上的住宅房屋，原则上实行（住宅）安置，位于城市近期建设用地和中心城区范围内的，实行高层公寓式住宅房屋结合商铺安置，原则在征收范围或与征收范围同类型的地段，按照被安置人口人均50平方米套内面积的住宅房屋和人均15平方米套内面积的商铺安置，不再安排宅基地。清远市人民政府办公室又以[2013]48号《市政府工作会议纪要》文件形式印发了《市区重点项目征地拆迁安置工作协调会议纪要》，其中第三项对于拆迁应安置人的界定问题，议定在征地拆迁过程中，应安置人享有分配安置房屋、商业用房的权利；应安置人首先应该是被拆迁房屋的相关权益人，同时以征地拆迁预公告公布之日为时点，在该时点前应具备下列条件之一即已在拆迁范围的属地派出所登记户口，，且参加村集体生产和收益分配的农民（因征地而“农转非”的居民）。根据上述规定，袁xx的户籍所在地在清远市xx东城街道xx村**，燕无论结婚或离婚后户口一户口一直在xx村未迁出，后，袁xx带着女儿曹某回到xx村与父母居住、生活。此外，袁xx结婚期间所居住房屋是其前夫曹xx的婚前财产，离婚时袁xx未能取得所居住房屋的任xx房产权益。。故原审认定袁xx是被拆迁的xx村**房屋的权益人，无不当，本院予以认可。

关于袁xx是否符合拆迁应安置人范围的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第二款规定：“被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”一审时xx政府在举证期限内未提供有关征收xx村民小组土地的证据材料，庭审时承诺庭后补充包括征地拆迁预公告在内的征地拆迁证据材料，但一审判决前仍未提供，因此，原审法院认定xx政府未提供证实征地拆迁预公告公布时间的证据，视为没有相应证据，符合上述司法解释的规定，并无不当。一审判决后xx政府向原审法院提交了清远市国土资源局作出的清国土征预字[2014]56号《征收土地预公告》，该公告发布的时间为2014年9月19日，而原审法院在xx政府未履行举证责任的情况下推定征地拆迁预公告公布的时间应在xx村民小组最早收到土地征地补偿款的时间即2010年10月之前。根据涉案补偿安置办法所规定，拆迁应安置人在征地拆迁预公告公布之日时点前应具备条件之一，即，即为已在拆迁范围的属地派出所登记户口且户口且参加村集体生产和收益分配的农民。村民小组经村民大会讨论通过《xx村征地第二次分配方案》,同,同意袁xx作为2010年10月至2011年9月21日征地补偿款到帐时间内在xx村的村民，期间内前期未结婚外嫁，有参与村集体生产和分配的权利，袁xx亦于2013年4月8日和8月12日领取了全份征地款。因此，虽然xx政府一审判决后提供的预公告发布时间与原审推定预公告发布时间存在不一致，但不足以推翻原审认定袁xx符合上述补偿安置办法规定的拆迁应安置人范围的结论。

而且，《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十条规定：“国家保障妇女享有与男子平等的财产权利。”第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条第一款规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍户口仍在原农村集体经济组织所在地，婚、丧偶后户口仍户口仍在男方家所在地，集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”

本案中，袁xx曾参与xx村征地第二次分配，作为从2010年10月至2011年9月21日期间在村且**未结婚外嫁的村民，领取了征地款和青苗款，享受村集体生产和分配的权益。袁xx的户口一户口一直在xx村，未取得任xx房产权益。离婚后，袁xx带着女儿回xx村与父母居住、生活，仍参与村换届选举工作。因此，xx政府在房屋拆迁安置补偿工作中拒绝给予袁xx同等的住宅房屋和商铺安置补偿，违反上述有关妇女在房屋征收拆迁补偿安置中享有与男子平等权益的规定，亦不符合《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”的规定。原审认定xx政府不给予袁xx住房和商铺安置的行政行为违法，并判决xx政府应给予袁xx50平方米套内面积住房和15平方米套内面积商铺安置补偿，理据充分，本院予以维持。

综上所述，原审判决结果正确，本院予以维持；xx政府上诉请求撤销一审判决，驳回袁xx的诉讼请求等，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果： 

驳回上诉，维持原判。

二、佛山市三水区xx股份合作经济社与佛山市xx道办事处、xx乡政府一案行政二审判决书，广东省佛山市中级人民法院，（2020）粤06行终501号

一审法院认为：

因xx经济社一直不确认杨某1的集体经济组织成员资格，2019年1月31日，杨某1向xx街道办提交《行政处理申请书》及户口本、身份证等材料，请求xx街道办确认其具有xx家经济社的集体经济组织成员资格并享有成员同等待遇。xx街道办收到杨某1的申请后，向xx家经济社及杨某1分别发出《行政处理告知书》，告知双方对该案的处理有陈述、申辩及举证的权利。2019年4月1日，xx家经济社向xx街道办提交行政处理申辩书，认为杨某1的身份属于“空挂户”，虽为xx家经济社xx家村村民但并非为xx家经济社社员。经调查核实，xx街道办于2019年7月5日作出三云行决〔2019〕25号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》）,确认杨某1享有xx家经济社的集体经济组织成员资格，并享有成员同等待遇。上述决定书于2019年7月12日、10月16日分别送达给xx家经济社及杨某1。

另查，xx家经济社于2006年经股东大会表决通过《佛山市三水区***高丰xx家股份合作经济社章程》（以下简称《2006年章程》），该章程第六条规定：“股东资格的确认：凡是本村户籍、并符合本章程规定、且承认本章程的高丰村人，均为股份社股东。包括：……（五）本股份社的女股东结婚后，6个月要迁出户口，但结婚当年仍享受本股份社的股东待遇。第二年开始取消股东资格（与高丰村男方结婚的除外）。……（七）符合计划生育规定出生且父或母属本股份社股东的小孩，并在高丰村入户的，从出生第二年开始享受本股份社的股东待遇。……”

2012年11月25日，xx家经济社表决通过了《高丰村民委会xx家村股份经济合作社征地补偿分配方案》，其中第三点分配对象第九项规定：“有下列情形者，不参加本村征地补偿款的分配：1、空挂户（即挂靠人员）；……”

一审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，xx街道办作为经批准设立的佛山市三水区人民政府派出机关，依法行使乡镇一级人民政府的职权，其对杨某1的请求事项予以处理，依法有据。对xx家经济社认为xx街道办作出的行政处理决定没有职权的主张，法院不予支持。xx街道办在收到杨某1的申请后，依法进行调查，在作出行政处理决定前告知xx家经济社及杨某1有陈述、申辩和举证的权利，根据相关法律、法规作出被诉《行政处理决定书》，并送达给xx家经济社及杨某1，履行了作出行政行为的正当程序。

《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十三条规定：“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。”第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”

本案中，杨某1的母亲属于xx家经济社的集体经济组织成员，杨某1出生后随母入户至xx家经济社处，xx家经济社亦未提供证据证明杨某1未履行xx家经济社组织章程规定的义务的证据，故依据前述法律的规定，杨某1应当享有与xx家经济社处男性成员子女平等的权益，即享有xx家经济社的集体经济组织成员资格，享受成员同等待遇。xx家经济社通过制定章程及相关规定的形式强制女性成员结婚后迁出户口，以在集体经济组织所在地的女性成员子女为空挂户为由否认其成员资格及待遇的行为违反了前述法律法规规定，侵害了集体经济组织成员中外嫁女子女的合法权益，不能作为界定杨某1成员资格的依据。另外，在xx家经济社认可杨某1母亲集体经济组织成员资格的基础上，根据《2006年章程》第六条第七项之规定，杨某1亦符合章程规定的成为xx家经济社集体经济组织成员的条件，应享有与其他成员同等的待遇。xx街道办根据申请书、杨某1的户口簿、身份证等证据，作出《行政处理决定书》，确认杨某1享有xx家经济社的集体经济组织成员资格，并从决定作出之日起享有成员同等待遇，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，法院予以支持。

二审法院认为：
本案杨某1于2010年11月25日出生，出生后于2011年1月13日随母入户xx家村民小组，xx街道办根据《2006年章程》第六条第（七）项的规定确认杨某1具有xx家经济社成员资格并从《行政处理决定书》作出之日起享有成员同等待遇，具有事实和法律依据，本院予以支持。xx家经济社上诉称，根据其成员大会表决通过的章程等自治文件，杨某1不享有xx家经济社的成员资格。因xx家经济社没有详细列举杨某1不能享受成员资格的相关章程或自治文件的条款，现其主张杨某1不能享受成员资格，没有事实依据，本院不予采纳。xx家经济社上诉还称，杨某1没有在xx家村内居住、没有履行成员义务，不能享受相应的权益。对此本院认为，集体经济组织的成员是否在集体经济组织所在地居住并非成员的义务，公民在哪里居住是个人自由，集体经济组织无权干涉。至于杨某1是否履行了其应尽义务的问题，因没有履行义务属于消极事实，故成员是否履行了义务应首先由xx家经济社对成员提出具体明确的要求，如xx家经济社从未对杨某1提出具体要求，则杨某1无从履行义务。现xx家经济社上诉称杨某1未履行义务，实为强人所难，本院不予采纳。xx家经济社上诉提出的按照广东风俗，只有同宗子孙才能分享祖辈留下的资产和收益，杨某1作为外嫁女的子女不应该参与xx家经济社的权益分配的主张实属封建落后思想，与社会主义核心价值观不符，本院不予采纳。

 律师点评：

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

故此，与宪法、法律、行政法规和国家政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价所作出的村民会议决定等，不能作为否认“外嫁女”享受与其他村民同等获得集体收益分配、安置补偿待遇、征地补偿分配、土地承包经营、宅基地分配的依据，“外嫁女”的合法权益也应当得到合法保护。