【案情简介】

太某洋公司经过招投标程序，取得由淮南市重点局发包的某高铁某站站前广场及公园建设工程，双方签订《建设工程施工合同》约定：工程竣工后由乙方编制决算报甲方委托的具有法定审核资质的社会中介机构进行工程造价决算审核，作为工程款结算依据。工程建设施工费用的确认：以政府授权部门的审计结果为准。案涉工程经施工于2012年10月16日完工并投入使用。2014年8月29日，淮南审计局就施工图纸范围内的工程出具《审计报告》，审计金额42167.41万元。因淮南市重点局未按约支付工程款，太某洋公司遂提起诉讼。诉讼中，双方对工程造价产生争议，淮南市重点局申请对案涉图纸范围内工程造价进行鉴定，经鉴定图纸范围内工程造价为403060370元。太某洋公司主张以审计价款作为确认工程价款的依据，淮南市重点局则认为应当以司法鉴定认定的价款确认工程造价。

【裁判观点】

太平洋公司主张本案应当以淮南市审计局于2014年8月29日出具的《审计报告》审计的价款为依据确定案涉工程施工图纸范围内工程价款，但审计是国家对建设单位的一种行政监督，以审计机关作出的审计报告作为工程价款结算依据，应当以双方合同有明确约定为前提。本案中，《建设工程施工合同》并未明确约定以审计报告作为工程价款结算依据，太平洋公司主张以《审计报告》审计的42167.41万元作为案涉工程施工图纸范围内的造价，依据不足，本院不予支持。

【审计与建设工程价款结算相关法律问题】

——审计

审计是指由专设机关依照法律对国家各级政府及金融机构、企业事业组织的重大项目和财务收支进行事前和事后的审查的独立性经济监督活动。目的主要在于对被审计单位的财政、财务收支、经营管理活动及其相关资料的真实性、正确性、合法合规性等进行审查和监督，评价经济责任，用以改善经营管理、提高经济效益。审计制度是国家治理体系的重要组成部分，审计监督对保障国有资金的安全和效益，维护国家财经秩序，促进廉政建设具有重要作用。目前，我国《审计法》、《审计法实施条例》以及《政府投资项目审计规定》等相关法律规定，审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算进行审计监督；对政府投资和以政府投资为主的建设项目进行审计监督；对城市基础设施、保障性住房、学校、医院等工程进行审计监督。

——建设工程价款结算

建设工程价款结算，是指对建设工程的发承包合同价款进行约定和依据合同约定进行工程预付款、工程进度款、工程竣工价款结算的活动。建设工程合同属于平等主体之间订立的民事合同，建设工程价款结算是民事法律行为，属于民事法律关系范畴，应当在基于合同的平等自愿、缔约自由的原则上，由发承包人双方按照合同约定所进行。

——审计与建设工程价款结算的关系

实践中，往往存在发包方以结算工程价款与经审计部门审计后的金额不一致为由要求对工程价款进行调减（或退还）的情形，由此产生大量纠纷诉至法院。实践中对审计结论能否作为工程价款结算的依据有不同的看法。为此，《全国人大常委会法工委对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》（法工委函〔2017〕2号）指出，地方性法规中直接规定“以审计结果作为竣工结算的依据”和规定“应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据”的条款，应当予以清理纠正。对“建设单位可以在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据”的条款，不存在与法律不一致、超越地方立法权限的问题。2001年最高人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》明确表示：审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。因此，当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理。但行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或者无正当理由长期未出具审计结论，当事人申请进行司法鉴定的，可以准许。

审计部门的审计结论是其作出行政决定的依据，其本质仍为行政行为，不能干涉平等当事人之间的民事法律行为，更不能作为人民法院处理民事案件的依据，除非当事人明确约定以审计部门的审计作为结算工程价款的依据。

【律师风险提示】

1、我国法律并没有禁止建设工程合同当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算，若当事人之间明确约定工程款的结算应以审计部门的审计结果为依据，属于合同约定，应当遵照执行。

2、现行《审计法》仅规定了被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。却没有同等赋予施工方与被审计单位同等的权利救济方式或者提供其他救济途径。以审计结果作为工程竣工结算的依据，对于施工企业的利益会产生重大影响。

3、现行《审计法》和《审计法实施条例》并未明确行政审计的时限，一旦将审计结论作为工程价款结算依据订入建设工程合同，则工程的结算与审计的期限密切相关，若审计部门拖延审计，将直接影响工程结算的进度，进而影响施工单位的利益。

律师建议

1、施工单位在签订建设工程施工合同时应当结合项目、自身等情况，考虑是否接受以行政审计作为工程款结算的条款。

2、建设工程施工单位应当避免建设工程施工合同约定不明确、合同约定无效等情形，防止因合同约定不明、无效导致造成法院以审计结论作为判决的依据。

3、若建设工程施工合同约定以行政审计作为工程款结算，则施工单位应当与发包人协议在施工合同中约定具体审计期限，同时应当约定审计单位逾期未出具审计结论的处理办法。

4、建设工程施工单位应当于施工合同约定对于审计结论不服可以申请鉴定的权利。