20.征收决定的前置行为具有可诉性吗？

答：征收决定的前置行政行为主要有：建设项目立项批准书、建设用地规划许可证、国有土地批准文件、县级以上人民政府有关部门的审查批准文件等。

行政行为的成熟性,是可诉性的前提。行政行为属于最终决定才算成熟。在征收决定作出之前，前置行为处于不成熟阶段，当征收决定作出之后，其效力已经完全确定，进入成熟阶段。但是,前置行政行为有一些是由行政相对人申请而产生的，因此，行政相对人对拒绝或拖延批准的行为，可以依法提起行政诉讼。在审查征收决定或补偿决定的案件中应当注意几点：一是应当对前置行政行为的合法性进行审查，因前置行政行为是征收决定的依据，如果前置行政行为本身不合法，依据不合法的前置行政行为作出的决定难以合法；二是因前置行政行为在征收决定做出时才发生法律效力，并公告告知被征收人，一般情况下，起诉期限应以征收决定告知之日起计算;三是如果人民法院维持或驳回原告诉讼请求的，也就意味着前置性征收行为具有合法性，当事人诉前置行为的，根据2018年2月8日起施行的《行政诉讼法解释》第69条第1款“(九)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的”规定，应当裁定驳回起诉。

21.房屋征收类案件的原告？

答：根据行政诉讼法的规定，具备原告资格必须具备三个条件：一是原告与被诉行政行为之间具有利害关系；二是原告有自己的主张；三是原告主张的权利与被诉行政行为之间具有因果关系。原告资格包括：（1）房屋所有权人；（2）公租房的承租人；（3）经租房的承租人；（4）兼租房的承租人；（5）用于经营性房屋的承租人；（6）地役权人；（7）未经法院裁定准许，政府擅自实施强制搬迁行为的房屋所有权人及其他们害关系人；（8）已经法院裁定准许，政府实施强制搬迁行为，认为该行为超出了法院强制搬迁的范围或实施强制执行措施违法的起诉人；（9）诉行政机关不履行法定职责义务案件的起诉人；（10）诉行政机关信息不公开案件的起诉人等等。

22.房屋征收类案件的特殊被告？

答：(一) 房屋征收部门。《征收与补偿条例》第25条第1款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议”。该条规定明确授予房屋征收部门依法与被征收人签订补偿协议的职权。提起行政诉讼的，适格被告就是房屋征收部门，而不是市、县级人民政府。2018年2月8日起施行的《行政诉讼法解释》第25条第1款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为,被征收人不服提起诉讼的,以房屋征收部门为被告”。

(二)开发区管委会。在我国,开发区一般包括高新技术开发区、经济技术开发区、保税区、出口加工区、边境合作区、旅游度假区等。从级别上又分为国家级开发区、省级开发区以及省级以下人民政府设立的开发区,名目繁多。国务院办公厅2003年7月30日发布了国办发（2003）70号《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》,该通知第3条明确指出：对未经国务院和省级人民政府批准擅自设立的各类开发区,以及虽经省级人民政府批准,但未按规定报国务院备案的各类开发区,先整改,对缺乏建设条件,项目、资金不落实的,要坚决停办,所占用的土地要依法坚决收回,能够恢复耕种的,要由当地人民政府组织复垦后还耕于农,严禁弃耕撂荒;对整改后确需保留的,由省级人民政府审核后,按有关规定报国务院批准。对经国务院批准或省级人民政府批准并已报国务院备案的开发区,要按照土地利用总体规划和城市总体规划对照检查,对超过规划建设用地规模和范围的开发区,要依法处理;对确需扩建的,要严格核定规划面积,按法定程序办理审批手续。”根据该通知规定，省级以下人民政府批准的开发区缺少法规、规章授权，是不具有合法性的机构，故不属适格的行政诉讼被告。

2018年2月8日起施行的《行政诉讼法解释》第21条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的,以该开发区管理机构为被告; 对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以其职能部门为被告;对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以开发区管理机构为被告; 开发区管理机构没有行政主体资格的,以设立该机构的地方人民政府为被告”。

关于土地储备机构的地位。土地储备机构是经市、县人民政府批准成立，具有独立法人资格，隶属于国土资源管理部门，统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。我国目前存在两种不同性质的土地储备机构。一种是隶属于土地管理部门或者地方政府的事业单位；另一种是具有国有背景的企业集团,如土地开发企业和房地产公司等。我国有关土地、房地产等方面的法律、法规均明确规定收回国有土地等行为的职权由市、县级人民政府或国土资源管理部门行使,未规定可以将此类职权授于其内设机构、派出机构或其他组织。《土地储备管理办法》第2条中只是规定，土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。第11条规定：“市、县级人民政府或国土资源管理部门依法收回土地使用权的土地,由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”据此, 土地储备机构实施的收回国有土地等行为,应视为该机构隶属的国土资源管理部门或者地方人民政府委托其实施的行为,不服该行为的,应以其隶属的国土资源管理部门或者地方人民政府为被告。

2014年《行政诉讼法》第26条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。2018年2月8日起施行的《行政诉讼法解释》第20条第3款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。

23.房屋征收案件行政诉讼第三人？

答：1989年《行政诉讼法》第27条规定“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼”。2014年《行政诉讼法》第29条增加了同案件处理结果有利害关系;还增加了人民法院判决承担义务或者减损权益的第三人享有上诉权。新法限定了第三人的上诉权。

“同案件处理结果有利害关系”的主要情形：

一是被告行政机关与非行政机关共同作出的行政行为，因非行政机关不能成为行政诉讼的被告，但被诉行为违法，造成了行政相对人合法权益受到了损害的，非行政机关要与被告共同承担赔偿责任，故应作为行政诉讼案件的第三人;

二是先作出的行政行为被其他行政机关作出的行政行为否定，原告起诉后作出的行政行为，先作出行政行为的机关与该案件的处理结果有利害关系，应作为行政诉讼案件的第三人;

三是原告诉行政机关未履行保护其人身权、财产权法定职责的，如果有明确指向“加害人”,法院一旦判决不履行法定职责成立,“加害人”就有可能承担相应的赔偿责任。因此“加害人”应列为行政诉讼的第三人;

四是在诉讼中发现被诉行政行为确立的权利义务不应当由原告承担，而应由未受到被诉行政行为影响的公民、法人或其他组织承担，被指向的公民、法人或其他组织应列为行政诉讼第三人;

五是行政机关许可或者批准行政相对人的申请从事某项活动,上级机关认定行政相对人实施该项活动违法,行政相对人起诉上级机关的,如果上级机关的行政行为合法,就意味着下级机关的行政行为违法,下级机关与判决结果之间具有利害关系,应列为行政诉讼第三人;

六是被征收人起诉征收决定的,法院对征收决定的合法性必须进行全面审查,如果原告与被告对前置行政行为的合法性存在异议，法院可能确认前置行政行为违法，作出前置行政行为的行政机关应承担相应的行政赔偿责任，故作出前置行政行为的行政机关应作为第三人;

七是被征收人起诉补偿决定的,如果涉及公租房、经管房、廉租房、用于经营房屋的，无论是房屋所有权人一方起诉，还是承租人一方起诉的，未起诉的一方应作为第三人;

八是有关行政机关已经颁发房屋权属证明或土地使用权证明，市、县人民政府作出补偿决定认为是违法建筑不予补偿或低于合法建筑补偿标准的，先前颁发权属证明的行政机关应作为第三人;

九是诉有关政府信息公开的案件，申请公开的信息涉及第三方的隐私或者商业秘密的，应将涉及的第三方列为第三人; 第三方诉政府信息公开的案件，应将申请公开方列为第三人。

法释〔2019〕17号最高院《行政协议案件规定》第5条规定：下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；

（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；

（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。

24.社会团体推荐公民担任代理人有哪些限制？

答：《行政诉讼法》第31条规定：“下列人员可以被委托为诉讼代理人：（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民”。首先，“公民”是一个政治概念，必须是具有我国国籍的公民；其次，参照《民事诉讼法解释》第87条规定：“根据民事诉讼法第五十八条第二款第三项规定，有关社会团体推荐公民担任诉讼代理人的，应当符合下列条件：(一)社会团体属于依法登记设立或者依法免予登记设立的非营利性法人组织；(二)被代理人属于该社会团体的成员，或者当事人一方住所地位于该社会团体的活动地域；(三)代理事务属于该社会团体章程载明的业务范围；(四)被推荐的公民是该社会团体的负责人或者与该社会团体有合法劳动人事关系的工作人员。专利代理人经中华全国专利代理人协会推荐，可以在专利纠纷案件中担任诉讼代理人”。

25.在征收中，行政机关不履行法定职责或义务的行为是否可诉？

答：可诉。在征收中，行政机关不履行法定职责或义务的行为主要有以下几类：一是不履行给付补偿费用或交付安置房屋；二是不履行行政奖励行为。内部行政奖励行为不属于法院的受案范围。外部行政奖励行为，是行政机关基于行政管理的自的，奖励公民、法人或者其他组织的行政行为。政府依据《征收与补偿条例》第17条第2款的规定，制定的补助和奖励办法，是对被征收人的一种奖励承诺，属于外部行政奖励行为；三是不履行监督处理违反《征收与补偿条例》规定的行为。主要有：（1）采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁；（2）建设单位参与搬迁活动；（3）贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用；（4）提供的安置房屋不符合国家安全标准；（5）索贿受贿、循私舞弊等。

26.有关行政机关执行征收决定的行为可诉吗？

答：要分别不同情况对待。有关行政机关执行征收决定的行为主要有注销房屋登记、土地使用权登记或收缴房屋产权证书、土地使用权证书等。对被征收人及其利害关系人的权益产生实际影响的，是征收决定，而不是注销或收缴等执行行为。根据《行政诉讼法解释》第1条（十）项的规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。但要特别注意几个问题：一是公民、法人或者其他组织认为其房屋不在征收决定确定的范围或实施强制执行措施违法，以执行征收决定错误为由提起行政诉讼的，对起诉人权益产生实际影响的是执行征收决定的行为，而不是征收决定，人民法院应当受理；二是征收决定被依法撤销后，被征收的房屋及其土地使用权应当归还被征收人，被征收人可以申请恢复原登记或返还权属证书，行政机关拒绝恢复原登记或返还权属证书的行为，被征收人可以提起行政诉讼。

27.征收部门可以申请法院先予执行吗？

答：1989年《行政诉讼法》第44条规定：诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。该法第66条规定：公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。客观上讲，第66条的规定否定了第44条的规定。

行政行为的公定力是一种假定或推定的法律效力。2014年《行政诉讼法》第56条仍然坚持行政行为的公定力,规定诉讼期间，不停止行政行为的执行。具有强制执行权的行政机关作出具体行政行为后,无须向法院提出申请,自己就可以采取强制执行措施。诉讼期间不停止行政行为执行的原则主要针对有行政强制执行权的行政机关规定的。

《行政强制法》第59条规定：“因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行，经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行”。该条关于即时强制制度也仅适用于“因情况紧急，为保障公共安全”的情形。

《行政强制法》第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。”《征收与补偿条例》第28条第1款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”

据此，在房屋征收行政诉讼中，除了“因情况紧急，为保障公共安全”即时强制执行以外，行政机关无权申请法院先予执行。

28.关于程序性行政行为的可诉性问题？

答：程序性行政行为，是行政程序开始或进行过程中，行使行政职权的方式、形式与步骤的一系列补充性、辅助性措施。主要有：通知行为、受理行为、传唤行为、咨询行为、调查行为、决定方式行为、听取意见行为等。例如，市、县人民政府及房屋征收部门根据《征收与补偿条例》拟定征收补偿方案的行为、对征收补偿方案论证的行为、公布或征求公众对拟定征收补偿方案征求意见及意见修改情况公布的行为、听证行为、社会稳定风险评估行为、准备补偿费行为、调查咨询行为等，不对行政相对人的实体权利义务产生实际影响。《行政许可规定》第3条规定：“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外”。此原则亦可以用于其他其行政案件。也就是说，程序性行政行为可能造成行政相对人实体权利损害，或不得进入下面程序，致使其申请目的无法实现，或行政机关可以进入执行阶段等，行政相对人对此类行政行为不服可以提起行政诉讼。

29.县级以上人民政府负责人签署的同意强制拆迁的意见，能作为强制拆迁的依据吗？

答：不能。拆迁补偿裁决是实施强制拆迁的基础。最高法院（2015）最高法行申43号案例裁判认为：县级以上人民政府负责人签署的同意强制拆迁的意见，不能代替有权机关经法定程序并以书面形式作出的责令限期拆迁决定。无拆迁补偿安置协议或拆迁补偿安置裁决，违法实施强拆的，应参照判决时市场评估价控补偿安置；违法实施强拆造成其他损失的，应予以一并赔偿。

30.民行交叉案件如何处理？

答：对民行交叉案件的处理归纳起来主要有以下几种方式：

(一)先行后民。理由是行政行为的公定力。公定力就是指行政行为一经作出，即被推定为合法有效而予以尊重;

(二)先民后行。理由是民事争议事实是行政争议的基础事实，只有查清了民事案件的事实，才能对行政案件的事实作出正确的认定;

(三)行政附带民事。

(四)两分法处理。即民事案件的事实是行政案件的基础事实的，先民后行；行政案件的事实是民事案件的基础事实的，先行后民。其法律依据有二：一是物权法第十九条：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，中请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿”。二是《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第8条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼”。

关于民行交叉的问题。房屋确权、股权确权等案件，此基础权属纠纷案件中民事争议的事实是行政争议的基础事实。但是，土地管理法第16条、森林法第17条、草原法第16条等规定，土地、林地、草原等权属纠纷由人民政府处理。当土地、林地、草原权属纠纷的行政确权案件与民事侵权案件发生交叉时，行政案件的事实就成为民事案件的基础事实。

31.行政案件与民事案件能否一并审理？

答：2014年《行政诉讼法》第61条规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼”。应注意四点：

第一、行民一并审理只限定在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的案件。

第二，当事人提出一并解决的申请。

第三，基础事实的案件先审理，非基础的案件中止审理，待基础事实的案件审理终结后，再恢复审理。

第四，一并审理中发现民事案件复杂，短期内难以审结的，可以先行对行政案件作出判决。

32.房屋征收前置行政行为以及相关文件的审查？

答：1.建设项目立项批复。是政府计划发展部门从经济效益、资源配置、社会效益、投入产出、环境保护等角度进行论证，针对建设项目的批准文件。

2.建设用地规划许可证。是建设单位向土地管理部门申请用地前，经城乡规划行政主观部门确认建设项目位置和范围符合城乡规划的法定凭证。

3.国有土地使用权批准文件。有两种：一是建设单位通过政府划拨方式取得土地使用权的，提交国有土地使用权批准文件;二是建设单位通过有偿方式取得土地使用权的，提交国有土地使用权出让、转让合同。需要注意,国有土地使用权批准文件不是建设“用地”批准文件，建设“用地”批准文件是在已经有土地使用权的土地上申请建设的批准文件，不是“取得”国有土地使用权的批准文件。

4.其他审批行为。如：建设项目环评审批、文物保护行政审批、建设工程规划许等。如果缺少前置行政行为中的任何一个或者顺序颠倒，说明征收决定程序违法，如果前置行政行为不合法,意味着征收决定就存在适用法律、法规错误的问题。

《征收与补偿条例》第9条第1款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。

1.国民经济和社会发展规划。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条和第44条的规定，县级以上的地方人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告;县级以上地方各级人民代表大会常务委员会根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更。

2.土地利用总体规划。根据《土地管理法》第21条的规定：省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

3.城乡规划和专项规划。根据《城乡规划法》第14条、第15条、第16条的规定，直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批；县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批；省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。规划的组织编制机关报送审批省域城镇体系规划、城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。

4.专项规划。根据《城乡规划法》第19条、第20条规定，城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

这里有三个问题需要说明：一是组织编制机关在编制上述文件时，应当广泛征求有关部门和公众的意见，应当将上述文件草案予以公告并采取听证会、论证会或者其他方式征求专家和公众的意见；二是未经人大常委会批准的国民经济和社会发展规划属无效或未生效的文件；三是这些文件都是针对不特定的人，可以反复使用，并依赖于其他行政行为，才能对行政相对人产生实际影响，故不具有可诉性。