《土地房屋征收与补偿问答》

前  言

财产是人类赖以生存的物质基础。就不动产而言，除了土地，最主要的就是房屋了。财产的利益性历来容易成为包括公权力在内的强权热衷侵蚀的对象，民主国家如何从制度层面上保护人们的合法财产，无疑应成为宪法及其他法律的基本内容。我国《宪法》第13条规定 ：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”我国《民法典》《城市房地产管理法》《土地管理法》均作了相应的规定。

没有哪一类案件如此上升到政治的高度；没有哪一类案件如此直指党、政一把手负责；没有哪一类案件牵动人们的权益如此之根本；没有哪一类案件在全国闹得如此轰轰烈烈，牵一发动全身；没有哪一类案件一开始就需要作出社会稳定风险评估；没有哪一类案件一开始就由规划、国土、环保、文物、公安、城管、社区、村组、甚至法院等各单位组成一个联队应付…，只有征收拆迁！在社会和国家层面,这类案件的影响和重视程度是非常的。

《土地房屋征收与补偿问答》，参考了有关土地房屋征收与补偿方面的著作，特别是蔡小雪、郭修江的著述。在编写过程中，得到了助手郭佳的帮助，所以一并署名。

湖南半毫米律师事务所

郭丰  郭佳 

2021年3月

土地房屋征收与补偿问答

第一章  集体土地及房屋部分

1.耕地可否随意占用？土地用途管制的依据是什么？

答：不能。我国规定各级政府对土地资源应当进行严格的管理。《土地管理法》第1条规定：“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法”。第15条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。土地利用总体规划的规划期限由国务院规定”。

我国土地利用规划体系按等级层次分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划。是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件对土地开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体战略性布局和统等安排。

土地利用总体规划是实行土地用途管制的依据。土地利用规划的编制程序包括：编制规划的准备工作；调查研究，提出问题报告书和土地利用战略研究报告，编制土地利用规划方案；规划的协调论证；规划的评审和报批。

2.非本集体经济组织成员购买农村住房的合同是否有效？

答：无效。《土地管理法》第9条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。第11条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。

非本集体经济组织成员购买农村住房必然涉及宅基地使用权，宅基地使用权属于农村集体经济组织成员基于其身份所享有的社员权。《民法典》第143条规定：“具备下列条件的民事法律行为有效：（三）不违法法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗”。因此，非本集体经济组织成员购买农村住房违反了土地管理法的强制性规定，故而合同无效。

3.征地补偿费分配前去世的村民能否得到征地补偿费？

答：征地补偿的受益主体是该集体经济组织内部具有成员资格的人。从土地补偿费和安置补偿费的功能来看，是由被征地单位用于发展生产，或者安排因土地被征收而造成的多余劳动力进行就业以及不能就业人员的生活补助资金，因此具有生活保障功能。而人一旦死亡，就不存在就业生活问题。《土地管理法》第11条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。《最高法院关于农村土地承包纠纷案件的解释》第24条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费”。因此，针对征地补偿费分配前去世的村民能否得到征地补偿费的问题，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定不同的分配方案。

4.“三权分置”是什么意思？

答：“三权分置”是指所有权、承包权、经营权。《土地管理法》第9条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。《农村土地承包法》第9条规定：“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自已经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营”。即将土地承包经营权作进一步的分解，派生出承包权与经营权，连同农村集体经济组织拥有的土地所有权，可由三个不同的民事主体分别拥有，形成三种权利在同一宗土地上同时并存的格局，称为“三权分置”。

5.土地存在权属争议如何处理？

答：1950年实施的《土地改革法》第30条规定，土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证。《土地管理法》第14条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”。

《行政诉讼法》第61条规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼”。可见“先民后行”原则并不是绝对的，以“人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据”为前提。

最高法院（2016）最高法行申1643号指导案例裁判认为：农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年且20年期满之前原所有人未要求归还的，该争议土地依法可视为现使用的农民集体所有。

最高法院（2016）最高法行申171号指导案例裁判认为：公民、法人或者其他组织发生土地权属争议且无法协商解决的，有权请求人民政府处理。

6.农民集体对争议林地事实上的利用和处置，是否必然形成土地所有权取得或者变更的法律后果？

答：不一定。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第4条规定：依据1950年《土地改革法》及有关规定：凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围的土地属于国家所有。同时，第19条规定：土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》时确定为农民集体所有的土地，属于农民集体所有。据此，村集体经济组织在解放后对争议林地存在事实上的利用行为的，不当然导致其对该争议土地享有所有权，除非能提供有效证据证明，二十世纪五六十年代争议地曾经分配给其集体的农民或者划入过集体的范围。

最高法院（2016）最高法行申73号指导案例裁判认为：农民集体对争议林地事实上的利用和处置，不必然形成土地所有权取得或者变更的法律后果。

7.“国土空间规划”是什么意思？

答：《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》规定，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建没活动的基本依据。《土地管理法》第18条规定：“国家建立国土空间规划体系。编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划”。第86条规定：“在根据本法第十八条的规定编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行”。

建立国土空规划体系并监督实施，实现“多规合一”是党中央、国务院作出的重大战略部署。随着国土空间规划体系的建立和实施，形成全国国土空间开发保护“－张图”，土地利用总体规划和城乡规划将不再单独编制和审批，最终将被国土空间规划所取代。

8.土地用途及性质确认的依据是什么？

答：土地用途及性质确认的依据经公告的土地利用总体规划。《土地管理法》第19条规定：“县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告”。依此规定，确定土地用途及性质应当依照县、乡人民政的编利的土地利用总体规划为依据确认每一宗土地的用途。

9.哪个部门有权评定土地等级？

答：《土地管理法》第27条规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级”。《土地管理法实施条例》第15条规定：“国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定土地等级评定标准。县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门根据土地等级评定标准，对土地等级进行评定。地方土地等级评定结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府土地行政主管部门批准后，应当向社会公布。根据国民经济和社会发展状况，土地等级每6年调整1次”。农村土地分等定级采用“等”和“级”两个层次。在“等”的基础上可分为若干“级”。农村土地分等定级是在特定的用途下，对土地的自然和经济两方面属性进行综合评定和等级划分。它是土地评价学的一个重要分支，也是对土地质量的优劣和收益的高低进行评价，并使土地评价结果等级化、具体化。

10.合法开荒者是否可以长期使用所开荒的土地？

答：可以。《土地管理法》第41条规定：“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用”。由于我国耕地资源的极度匮乏，我国大力支持和鼓励对荒山、荒地、荒滩等土地的开发。但对此“三荒”土地的开发使用也需要遵循法定的程序，即“经县级以上人民政府依法批准”。

11.农村集体经济组织整理土地，占用或者改变了承包人的承包地，是否成立侵权？

答：不成立侵权。《土地管理法》第42条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地”。土地整理亦称“土地整治”“土地调整”“土地重划”。将零碎高低不平和不规整的土地或被破坏的土地加以整理，是人类在土地利用中不断建设土地和重新配置土地的过程，既是土地管理的重要内容，也是实施土地利用规划的重要手段。

12.农民集体建没用地可否入市流转？

答：可以入市流转。2019年《土地管理法》删除了原第43条关于“任行单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，《土地管理法》第63条规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定”。

根据该规定，有些集体经营性建设用地已经允许上市交易，但不包括住宅建设用地。集体经营性建设用地入市的三大基本法律前提：一是类型前提。须为存量农村集体经营性建设用地；二是权利前提。合法取得、权属明确、经确权领证；三是利用前提。符合规划、用途管制。

13.征收农民集体土地时“公共利益”如何界定？

答：《土地管理法》第45条规定：“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：（一）军事和外交需要用地的；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准”。2011年国务院制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，以列举的方式对“公共利益”进行了界定。尽管如此，“公共利益”的界定在全世界都是个法学和实务难点。目前在全国范围内还未见以“非公共利益需要”为由撤销政府征地行为的案例。

14.土地征收遵循之规则有哪些主要变化？

答：根据《土地管理法》第45、47、48条的规定：

一是对土地征收的公共利益范围进行了明确界定；

二是采用“区片综合地价”取代原来的产值倍数法；

三是在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上增加农村村民住宅补偿费用和被征地农民社会保障费用；

四是改革了土地征收程序，即“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地”。

五是改变了原来先征地后公告的模式，即必须先公告，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见，且与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议（个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明）后，方可申请征收土地。这样的立法变化意义重大。按照修订前的法律，地方人民政府是先拿到省级人民政府或者国务院批准征收土地的文件之后，再进行公告，并与被征地集体经济组织签订协议（并不与被征地农民签订协议），这样的安排，使得被征地农民对于土地征收及补偿根本没有发言权，只能被动接受。

15.对于政府的征收补偿安置方案，农民有无发言权和否决权？

答：有发言权和有限的否决权。按照前《土地管理法》的规定，被征地农民可以对征收补偿安置方案提出意见，但不拥有否决权。新《土地管理法》在征地程序上作了重大修改。第47条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地”。这一规定的最大变化是将以前的“征地批准后公告”，改为“征地批准前公告”，将“先审批后签协议”，改为“先签协议后审批”。且签约主体包括土地所有权人即集体经济组织，也包括土地使用权人即被征地农民。至于多大比例的反对意见才有效，法律没有明确，但是，无论是国有土地上的房屋征收拆迁，还是集体土地及房屋征收拆迁，政府征收部门都要进行“社会稳定风险评估”，如果有相当比例的被征收人反对征收，拒签协议，则被认为存在社会稳定风险，征收工作将会暂停。

16.集体土地征收补偿安置协议应当与谁签订？

答：签约主体包括土地所有权人即集体经济组织，也包括土地使用权人即被征地农民。按照修订前的法律，地方人民政府只与被征地集体经济组织签订协议，并不与被征地农民签订协议，使得被征地农民对于土地征收及补偿根本没有发言权，只能被动接受。新《土地管理法》第47条规定：“国家征收土地的……与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地”。

17.大中型水电工程建设征地补偿安置的标准和移民办法与一般征地补偿安置是否相同？

答：不相同。《土地管理法》第51条的规定：“大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定”。2017年国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第3条规定：“国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平”。第16条第2款规定：“征地补偿和移民安置资金包括土地补偿费、安置补助费，农村居民点迁建、城（集）镇迁建、工矿企业迁建以及专项设施迁建或者复建补偿费（含有关地上附着物补偿费），移民个人财产补偿费（含地上附着物和青苗补偿费）和搬迁费，库底清理费，淹没区文物保护费和国家规定的其他费用”。第22条规定：“大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，按照工程所在省、自治区、直辖市规定的标准执行”。

18.土地行政监督执法权归哪个部门行使？

答：归县级以上人民政府自然资源主管部门行使。《土地管理法》第67条规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法”。第68条规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为”。

19.《土地管理法》是否可以适用于国有土地上的房屋征收与补偿？

答：不能一概而论。集体土地未经依法征收却直接适用于国有土地上的房屋征收补偿程序，系违反法定程序。我国现行土地所有权实行双机制，国有土地上的房屋征收与补偿由《国有土地上房屋征收与补偿条例》调整，集体土地上的房屋作为集体土地上的附着物进行征收,由《土地管理法》调整。《土地管理法》规定了征收集体土地的法定程序和补偿标准，同时规定了无权批准征收、使用土地的法律责任，故当前仍应严格按照土地管理法的规定履行集体土地征收与补偿的程序。

20.未与当事人就补偿问题协商一致的强制拆迁行为是否违法？

答：违法。《土地管理法》第83条对自然资源行政机关“责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”的建设单位或者个人，规定了“期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。结合《行政强制法》第13条的规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。我们可以从中推出这样一个结论：对于责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的情形，自然资源行政机关只能在法律救济期限届满后申请人民法院强制执行。

21.县级以上人民政府有权对集体上地上的违法建筑实施强制拆除吗？

答：不能。根据《土地管理法实施条例》第35条的规定，在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

最高法院（2019）最高法行申8534号指导案例裁判认为：县级以上人民政府无权对集体上地上的违法建筑实施强制拆除行为。

22.农民不同意政府征地或者不同意政府公布的补偿安置方案，可否向人民法院起诉？

答：可以。《行政诉讼法》第12条和第13条分别从积极与消极的方面规定人民法院政诉讼的受案范围和不予受案的范围，并没有排除农民对政府征地或者政府公布的补偿安置方案的可诉性。2011年最高法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第1条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。第3条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”。第4规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。

要注意的是，第10条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”。《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”。该条例为行政法规。对此，最高法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第5条规定：“行政诉讼法第十二条第（四）项规定的'法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为'中的'法律'，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件”。