原告王某珍、刘某、徐某波、郭某森、刘某斌诉

被告某市人民政府土地行政租赁一案

【案情简介】

2008年3月17日原告方在由某市人民政府单方撰写的土地租赁协议上签字，将实际面积为13222平方米的一等承包耕地的经营使用权流转给某市人民政府。自2009年开始各开发商经某市人民政府批准，在该地块建起永久性建筑物。自2012年初，原告得知该地块已被某市人民政府挂牌出让给各开发商的信息后，多次到政府讨说法至今无果。被告将以租赁流转的耕地在原告不知情的情况下改变了土地所有权性质和土地的农业用途，并且以有偿出让实施非农建设。提出如下诉讼请求：1、请求法院确认某市人民政府“以租代征”方式不按法定程序征地行为违法；2、依法足额向原告兑现征收承包地的土地补偿款、安置补助费、社会养老保险补助款等相关费用；3、如果不依法兑现征收补偿各项相关费用，必须退还原承包地；4、诉讼费用由被告承担。

经审理查明，2008年3月17日原告方与被告某市人民政府签订《土地租赁协议书》，约定原告方将在二轮土地承包期分配的土地加磨牛地13222平方米租给某市人民政府，租赁期自2008年至2027年共20年。2012年初原告方得知该地块已被某市人民政府挂牌出让给各开发商的信息，于2015年9月2日向本院提起行政诉讼。

【代理意见】

一、原告无诉讼主体资格，对其诉讼请求不应予以受理；且该案是因土地征收补偿款、安置补助费等产生的争议，属于民事纠纷，是民事诉讼的管辖范畴，而非行政诉讼管辖。

首先，原告起诉至人民法院要求被告某市人民政府依法足额向其兑现征收承包地的土地补偿款、安置补助费、社会养老保险补助款等相关费用，或依法原址原貌地退还原承包地。依据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款之规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”以及《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款之规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”依据法律的规定农民集体所有的土地应由农村集体经济组织进行管理，且土地补偿费归农村集体经济组织所有，而非个人所有，故原告以个人名义起诉被告某市人民政府，要求土地补偿费等相关费用是错误的。

其次，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”由上述法律规定可以得知，原告在对土地补偿有异议时，应当先与地方人民政府进行协调，在协调不成的情况下，由批准征收土地的人民政府进行裁决，在未经前述程序，直接诉至人民法院的不予受理。本案就属于此种情况，原告并未与政府协调，也未进行政府裁决，故对其诉求不应予以受理。

再次，原告的诉求应属于民事诉讼的管辖的范围，不应由行政诉讼管辖。行政诉讼是因行政纠纷而引起的，行政纠纷是行政主体与行政相对方之间在行政管理活动中发生的纠纷，不属于此过程中的纠纷，就不属于行政纠纷。原告与被告之间的纠纷并非是在行政管理活动中所产生的纠纷，而是因签订的土地租赁协议内容发生争议产生的诉讼，法律规定租赁合同是民事合同，应依照《合同法》的相关规定进行调整，故原告的诉求应经民事诉讼途径解决。

最后，即使该案属于行政诉讼的管辖范围，原告也无权以个人名义独自对被告宁安市政府提起涉及农村集体土地的诉讼，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条之规定，“村民委员会或者农村集体经济经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”在x市x镇xx村土地被征收之后，xx村民委员会并未对此次土地征收进行起诉，故依法应由过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼才可以。因xx村共有1073户村民，记录在册的人口显示共计为2953人，本次诉讼要合法有效，最少应由半数的村民以集体名义起诉，故原告的诉讼不符合法律的规定，不应予以受理。

二、被告某市人民政府将土地租赁的行为，并非是被告某市人民政府主观强制行为，被告之所以作出该行为是因红城村农民对征地补偿金不满意，经听取绝大多数农民的意见，最终以土地租赁（入股分红）的形式协议处置农民的土地。

原告在诉状中写明，“2008年3月17日在xx村书记xx指使村委会干部xx等人具体操作下，原告在由xx市政府单方拟定的土地租赁协议书上签字画押，将实际面积为2017平方米的一等承包耕地的经营使用权流转给某市人民政府。”原告承认在土地租赁协议书上签字，就可以说明被告某市人民政府租赁土地的行为是原告同意的，且双方经过协商达成一致并签订协议。原告声称被告某市人民政府“以租代征”方式不按法定程序征地是违法行为，却未说明当时为何会同意签署土地租赁协议，原告的陈述与实际情况并不相符。在被告某市人民政府决定征收xx村的土地时，xx村的农民对征地补偿金提出异议，认为土地被征收一次性获得的补偿较少，不能维持长期的利益，故不同意土地的征收。政府考虑到农民的生活收入情况，深入了解农民的意愿，在与大多数农民的沟通和交涉之后，被告某市人民政府与红城村农民（包括原告）达成一致，自愿签订土地租赁协议，故租赁土地并非被告某市人民政府的私自行为。

三、被告某市人民政府征收土地按照法定程序征收，征地行为合法。

2008年5月9日、2009年5月7日被告某市人民政府分别作出预告拟征收宁安镇红城村的土地，并于2008年8月及2009年9月向黑龙江省政府提交了《关于呈报2008年度第二批次城市建设用地的请示》（xx呈【2008】xx号）和《关于xx市2009年度第一批城市建设用地农用地转用和土地征收的请示》（xx呈【2009】xx号），2008年9月及2009年12月黑龙江省政府分别下达黑政土【2008】第113号关于xx市2008年度第二批城市建设农用地转用和土地征收的批复和黑政土【2009】215号关于xx市2009年度第一批城市建设农用地转用和土地征收的批复，批复内容确定xx市xx镇xx村的土地在城市建设规模范围内，并同意将其转为建设用地征收为国有，由此可以证实被告某市人民政府征收xx市xx镇xx村的土地是依据法律规定的程序进行征收，无违法行为。

四、被告某市人民政府不承担本案的诉讼费用。

【判决结果】

驳回原告方的起诉。

【裁判文书】

本院认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”原告方在起诉状中自认从2012年初即得知该地块被挂牌出让，其于2015年9月2日向本院提起行政诉讼，已超过法定起诉期限且无正当理由。因此原告方的起诉于法无据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告方的起诉。

【案例评析】

本案需要注意的几点主要有：诉讼主体是否适格，各类诉讼都要注意主体适格的问题，以确保诉讼的正确行使。村民的数量不够半数，是否不具备诉讼的条件。本案是对土地补偿有异议，是否需要前置程序，先申请行政机关裁决，如果没有先申请行政机关裁决，法院是否应当受理，根据法律规定，本案不属于需要前置程序的土地补偿纠纷案件，故不需要先申请行政机关裁决。本案涉及土地租赁（入股分红）协议，由此发生的纠纷属于民事诉讼范畴，还是行政诉讼范畴等问题。

【结语和建议】

涉及土地纠纷的案件可能存在需要前置程序的问题，如果诉讼主体中的被告是政府机关，则该诉讼属于行政诉讼。权利被侵害的当事人，在得知权利被侵害时，应当依法及时主张自己的权利，以避免超过时效，丧失胜诉权的情况。