自然资源局未履行行政答复的行为违法

福建省南平市延平区人民法院

行 政 判 决 书

（2020）闽0702行初38号

原告董某某,男,

被告南平市自然资源局，住所地南平市延平区滨江中路199号，统一社会信用代码11350700MB1665725F。

法定代表人王，局长。

委托代理人黄某某、鹿某某，福建启新律师所律师。

原告董某某诉被告南平市自然资源局不履行行政答复法定职责一案，于2020年6月15日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月10日立案后，于2020年7月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。原告起诉状中将列为第三人参加诉讼，本院认为其二人与本案不具有法律上的利害关系，于2020年9月2日通知其二人退出诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月21日公开开庭（因受新冠××疫情影响，适用互联网网络视频开庭）审理了本案。原告董某某，被告南平市自然资源局国土资源监察支队调研员俞成及委托代理人黄某某、鹿某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告董某某诉称，一、原告与案外人廖某某关于涉案房产的买卖合同经人民法院两次判决有效,案外人杜家法、廖某某关于涉案房产的买卖合同未经人民法院确认效力,廖某某已涉嫌一房二卖以及后合同虚假登记的违法行为。原告与廖某某讼争房屋不动产权过户依法属逾期登记情形,而非不予登记情形,故原告请求被告依法办理案涉房产的不动产权过户逾期补登记至董某某名下,并由被告依职权通知双方履行登记。因受疫情影响，原告于2020年4月15日向被告邮寄不动产过户登记的申请材料。被告签收邮件后,南平市不动产登记中心的工作人员仅来电说明已收到申请材料，却至今未予答复、未予补正通知。原告认为，本案属房屋登记行政申请关系,被告未履行受理的法定职责，且不予书面说明理由,被告的行为已构成行政不作为。二、原告于2Ｏ01年5月19日向廖某某购买涉案房产,签订有效售房协议书,廖某某收款后未及时按约协助原告办理过户登记存在违约,加之原告的协议书与收据不慎长时间遗失,廖某某趁机将涉案房产违法转卖杜家法,因此逾期未办理登记责任不在原告。原告于2015年找到购房协议提起诉讼至今,2020年1月22日，延平区人民法院作出民事判决书，确认廖某某与原告的房屋买卖合同合法有效,未认定廖某某与杜家法之间的房屋买卖合同的法律效力,据此应由廖某某负担逾期三倍登记费及责任。原告申请登记类型为买卖与法院判决,不属于《城市房屋权属登记管理办法》第二十条规定的不予登记情形,符合民法典物权篇“流转期限5年以上土地经营权及房屋所有权自合同生效时设立,当事人可向登记机构申请登记。”的规定。廖某某、杜家法乘人之危,故意向登记机构提供房产交易保证书等虚假申请材料，己构成一房二卖,违反了《城市房屋权属登记管理办法》以及最高人民法院《关于审理房屋登记行政案件中发现涉嫌刑事犯罪问题如何处理的答复》的规定。杜家法至今居住在延平区,从未实际占有涉案房屋，应依法腾退。三、（2019）闽行申638号行政案件与本案的诉讼请求、案由均不同，因此两次诉讼不构成重复起诉。综上，根据《行政诉讼法》的相关规定，公民申请行政机关履行职责，行政机关自接到申请后60日内不履行职责的，公民有权提起行政诉讼，故请求人民法院判决确认被告逾期未履行行政答复的行为违法。

原告董某某提供以下证据支持其诉讼请求：1、南平市中级人民法院证明书，2、请求办理不动产转移登记申请书，3、邮件跟踪查询单、邮寄封面，4、短信截图，5、原告与廖某某的售房协议书（2001.5.19签订），6、房地产交易保证书，7、（2019）闽行申368号行政裁定书，证明原告于2020年4月15日向被告邮寄不动产过户登记的申请材料，被告收件后未予答复，构成行政不作为。

被告南平市自然资源局辩称，一、原告以邮寄方式单方申请不动产登记，不符合法规的规定，属无效申请。依照《不动产登记暂行条例》第十四条和第十五条的规定，申请不动产转移登记的当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记；因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请；申请人应当填写登记申请书，并提交身份证明以及相关申请材料。原告于2020年4月15日向被告邮寄《请求办理不动产转移登记申请书》，被告于2020年4月17日收到原告所寄挂号信，遂转交市不动产登记中心办理。登记机构负责人审阅后认为，应到不动产登记机构办公窗口当面申请，遂即电话告知原告，需当事人或者其代理人到不动产登记机构办公场所申请不动产登记，还曾告知其附件材料不齐。因原告未按《不动产登记暂行条例》第十四条、第十五条的要求提交申请，不属于《不动产登记暂行条例》第十七条、第二十二条规定中登记机构必须书面告知的事项，故未书面答复。被告并未违反法律、法规的规定，原告的诉讼请求不应得到支持。

二、原告明知涉案房屋已登记在他人名下，却以与廖某某的房屋买卖合同有效为由提出不动产登记申请，进而诉讼，已构成典型的滥用诉权行为，应依法驳回其诉讼请求。原告自2015年起，就涉案房屋登记事宜已提起行政诉讼，经历上诉、再审等程序。福建省高级人民法院于2020年2月25日作出的（2019）闽行申638号行政裁定书中已认定：“本案中，董某某虽以其与廖某某就案涉房屋签订《售房协议书》并付款在先为由，主张撤销原房屋登记机关就案涉房屋颁发给杜家法的南房字第××号《房屋所有权证》。但因董某某未就案涉房屋办理权属转移登记，根据《中华人民共和国物权法》第九条‘不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外’之规定，董某某未取得案涉房屋之所有权，其仅可向廖某某主张债权。同时本案亦不存在《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定的‘（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通’等四种情形。故董某某与被诉行政登记行为之间不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的利害关系，其起诉不符合行政诉讼条件。一审裁定驳回起诉，二审驳回上诉，维持原裁定，均无不当。”由此可见，原告已明知其所申请登记的房屋已登记在杜家法名下，却故意以邮寄方式提出申请登记，进而在要求其需按规定到登记窗口办理后，滥用诉权，提起本案诉讼。因此对原告滥用诉权的行为，应依法驳回其诉讼请求。

三、被告的告知行为不具有可诉性，对原告的起诉应予以驳回。从原告挂号信件的内容可以看出，原告系对其欲将办理不动产登记事项向登记机关作出解释说明和咨询的行为，并非属于行政登记申请。对于原告的咨询，登记机构已及时致电给原告，并告知其办理不动产登记应遵循的合法途径。登记机构向原告致电是对现行法律规定的告知及解释行为，原告可以选择遵守或者不遵守，对原告的权利义务不产生实际影响。另外，从原告提供的短信内容可以看出，原告接到登记机构的电话告知后，已经知悉其邮寄的信函属于无效申请，原告已经计划到不动产登记机构办公场所申请不动产登记，并准备递交原件与复印件核实的事实。其后原告一直未到登记机构办公场所当面申请。对于政策性咨询事项作出答复属于不可诉的行政行为，故应依法驳回原告的起诉。

综上所述，被告认为原告的诉求缺乏事实和法律依据，系滥用诉权，故请求人民法院依法驳回其诉讼请求。

被告南平市自然资源局在法定期限内提供以下证据、依据：第一组证据：挂号信邮寄单据，证明被告于2020年4月17日收到原告的挂号信。第二组证据：《请求办理不动产登记申请书》及原告身份证复印件、《售房协议书》复印件、《房屋买卖协议书》复印件、《房产交易保证书》复印件、南平市中级人民法院《证明书》复印件一份，证明原告未按《不动产登记暂行条例》的规定提交申请，房屋买卖双方当事人均未到不动产登记机构办公场所申请不动产登记，原告的申请属无效申请。第三组证据：《不动产权登记查询结果》、《房屋所有权证》、（2018）0702行初49号《行政裁定书》、（2019）闽07行终27号《行政裁定书》，证明原告申请登记的房屋在2001年8月8日已经登记在杜家法名下，原告与申请登记的房屋没有利害关系。

经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：

原告董某某对被告南平市自然资源局提供的第一组、第三组证据的关联性、合法性、真实性（以下简称三性）无异议；对第二组证据中《房屋买卖协议书》的真实性有异议，这份协议的名称应该是《房屋买卖契约》，而不是《房屋买卖协议书》，其真实性无法判断，对其他证据的的三性无异议。本院认为，原告对被告的第一、三组证据的三性无异议，予以采信。原告对第二组证据中的《房屋买卖协议书》复印件的真实性有异议，本院系对被告就原告申请办理产权过户事项是否答复的行为进行审查，故该证据与本案不具有关联性，不予审查；原告对其他证据的三性无异议，予以采信。

被告南平市自然资源局对原告董某某提供的证据1和证据7的三性无异议，这两份证据可以证明原告明知其未取得涉案房屋所有权，原告自2015年起就涉案房屋登记事宜已向法院提起行政诉讼，经历上诉、再审等程序均未获得法院支持。对证据2的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，该内容为原告对其欲将办理不动产登记事项向登记机关作出解释说明的行为，并非到不动产登记机构办公窗口当面申请办理。对证据3的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为与原告待证的事实无关联性。对证据4的三性无异议，从该短信内容可以看出，原告接到登记机构的电话告知后，已知悉其邮寄的登记申请不符合不动产登记的规定。被告认为证据5和证据6与本案无关联性。本院认为，被告对原告的证据1、4、7的三性无异议，予以采信。证据2《请求办理不动产转移登记申请书》已明确载明原告向被告申请办理涉案房屋转移登记的请求，并非被告所称仅是要求作出解释说明，故被告的异议理由不成立，对该证据予以采信。证据3能够证明被告于2020年4月17日收到挂号信，此与本案审理的被告履行法定职责期限的起算节点具有关联性，予以采信。证据5能够证明原告与案外人廖某某之间存在合法有效的债权关系，构成了原告要求被告履行行政答复职责的前提，与本案具有关联性，予以采信。证据6与本案无关联性，不予采信。

经审理查明，2001年5月19日，原告董某某与案外人廖某某签订《售房协议书》，协议约定：廖某某将涉案房屋转让给董某某，房屋转让价款为人民币68000元。协议签订当日，廖某某向董某某出具一份收据，收据载明收到董某某购房款68000元。廖某某未将房屋交付给原告董某某占有和使用，双方也未向房屋权属登记机关申请办理转移登记。2001年7月12日，案外人廖某某、谢秋英与杜家法签订《房地产买卖契约》，将涉案房屋转让给杜家法，转让价款为人民币60865元。房屋买卖双方向原房屋登记机关申请办理权属转移登记，原房屋登记机关审核后，向杜家法颁发了南房字第××号《房屋所有权证》。2018年4月23日，原告董某某以被告南平市自然资源局作出的房屋登记行为损害其合法权益为由，向本院提起行政诉讼，请求撤销前述房屋所有权证。同年10月16日，本院作出（2018）闽0702行初49号《行政裁定书》，以董某某不是本案适格原告为由，裁定驳回原告董某某的起诉。原告董某某不服，向南平中院提起上诉。2019年6月25日，南平中院作出（2019）闽07行终27号《行政裁定书》，以原裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确为由，裁定驳回上诉，维持原裁定。原告不服南平中院的《行政裁定书》，向福建省高院申请再审。2020年2月25日，福建省高院作出（2019）行申638号《行政裁定书》，以不符合申请再审的条件为由，裁定驳回原告的再审申请。2020年4月15日，原告董某某以挂号信的形式向被告邮寄了《请求办理不动产转移登记申请书》，并附有原告身份证复印件、原告与廖某某《售房协议书》复印件、廖某某与杜家法《房屋买卖协议书》复印件、《房产交易保证书》复印件以及南平中院《证明书》复印件，向被告申请将涉案房屋转移登记至原告名下。2020年4月17日，被告收到上述材料。2020年4月20日、24日，被告的工作人员曾电话告知原告已收到寄送的申请材料，但申请材料不全。2020年6月15日，原告以被告未履行法定职责为由，向本院提起行政诉讼，要求确认被告逾期未履行行政答复的行为违法。

另查明，南平中院作出的《证明书》系针对本院于2019年11月28日作出的（2018）闽0702民初2606号民事判决，原告董某某不服提出上诉，因未缴纳上诉费，南平中院按撤回上诉处理作出（2020）闽07民终174号民事裁定，该裁定于2020年1月22日生效。

本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”以及第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”的规定，南平市不动产登记中心作为南平市人民政府确定的不动产登记机构，具有办理不动产转移登记事项的相关职责，因其隶属于南平市自然资源局，因此南平市自然资源局是本案适格的被告，本院予以确认。

本案争议的焦点为：一是原告是否向被告提出了履行法定职责的申请；二是被告南平市自然资源局是否存在不履行法定职责的情形。

关于第一个焦点问题。根据《行政诉讼法》第三十八条第一款“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。……”的规定，原告起诉被告不履行法定职责的前提是原告能够提供证据证明其确已向被告提出申请。本案中，《请求办理不动产转移登记申请书》明确载明要求为原告办理涉案房屋不动产转移登记手续，且原告一并寄送的五份申请材料，意图通过原告合法有效的债权进而证实其具有涉案房屋的所有权，这些材料足以证明原告不是仅就办理不动产转移登记所进行的咨询，而是已经直接向被告提出办理不动产转移登记的申请。因此，被告认为原告仅要求其作出解释和咨询，对于政策性咨询事项作出的答复不可诉的理由不成立，本院不予支持。

关于第二个焦点问题。原告仅单方向被告邮寄申请材料，亦不存在《不动产登记暂行条例》第十四条第二款规定的可以单方申请的法定情形，违反了《不动产登记暂行条例》第十四条第一款“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。”的规定，原告的申请不符合法定形式。根据《不动产登记暂行条例》第十七条“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；……”的规定，对于原告不符合法定形式的申请，被告具有书面答复的法定职责，应当书面告知原告不予受理并告知其补正。但通过庭审查明的事实来看，被告的工作人员仅通过电话口头告知原告申请的材料不齐全，未作出书面答复，在原告不予认可的情况下，被告也没有证据证明其已告知原告进行补正的事实。自被告收到原告申请至原告起诉之日，被告已超过两个月未予答复，原告的起诉符合《行政诉讼法》第四十七条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”的规定。因此，被告未履行行政答复的法定职责。

综上,被告南平市自然资源局在收到原告董某某要求办理不动产转移登记申请材料的情况下，未根据《不动产登记暂行条例》的规定在法定期限内给予书面答复，故原告认为被告逾期未履行行政答复行为的理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：

确认被告南平市自然资源局未履行行政答复的行为违法。

案件受理费50元,由被告南平市自然资源局负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于福建省南平市中级人民法院。

审　判　长　　范泽寿

人民陪审员　　吴雪华

人民陪审员　　林　莉

二〇二〇年十月十三日

书　记　员　　王　玥

本案依据的主要法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。