党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确规定，“建立更加公平更可持续的社会保障制度”，“出台渐进式延迟退休年龄政策”，延迟退休问题引起社会广泛关注。近年来，随着我国全民养老保险制度的  推进和人口老龄化的到来，延迟退休问题不断被提及并引起很大的争议，支持者和反对者不分伯仲。支持者认为，我国现行退休年龄的规定不合理: 一是退休年龄过早，与世界主要国家退休年龄相比，我国的规定明显过早; 二是男女退休年龄相差太大，女性50或55岁，男性60岁退休，两者相差了5到10岁，造成男女退休的严重不平等; 三是目前的退休年龄规定造成劳动力资源的极大浪费，随着医疗卫生条件的提高，我国人均寿命不断延长，人的生理机能也不断改善，50、60岁仍然具有相当的劳动能力，却已赋闲在家领取退休金; 四是维持现行退休年龄会引发社会保障的危机，假设人均寿命不变，工作年限短则缴 纳社会保险费的年限就少，而领取养老金的年限则会增多，必然导致养老金收支的失衡， 随着人口老龄化的到来，养老金的危机将越来越显现。反对者认为，不能将发达国家的退休年龄作为我国的参照，我国人均寿命与发达国家仍有差距，我国人均预期寿命为73.3岁，在世界排名第80位，与发达国家相比有5-6 岁的距离; 普通工人大多从事体力劳动，如果从18岁开始工作计，到 60 岁已经工作了 42 年，60岁以后体力下降难以胜任工作; 目前低端行业工人的工资水平普遍较低，在岗期间工资水平与退休养老金待遇相差不大，甚至退休养老金高于在岗期间工资，这些人员对 50 岁或者60岁退休充满期待，延迟退休会降低他们的预期; 此外，部分年轻人也认为，延迟退休会挤占就业机会，让目前就业难的问题雪上加霜; 而相当部分企业也认为，延迟退休增加了企业的成本， 延迟退休就意味着企业要为职工多缴纳社会保险费，而这些老员工对企业的贡献已经越来越小，延迟退休是将改革的成本转嫁给企业，这对企业不公平。

退休是社会保障体系中的重要制度。退休是劳动者依照国家法律规定，达到一定年龄和符合相关条件而退出工作岗位。退休不仅意味着劳动者完成了职业生涯，实现了自己的人生价值，更意味着劳动者在步入老年、劳动能力衰退之后，能够获得国家和社会的物质帮助，有稳定的生活来源，保障自己晚年的生活。退休关涉到劳动者退出劳动岗位后的基本生存问题，退休的核心是退休待遇及其保障，而依据我国现行法的规定，达到法定退休年龄是享受退休待遇的前提之一，因此，关于退休年龄的规定自然成为人们关注和讨论的热点。我国目前退休年龄的规定是否合理?男女不同退休年龄的规定是否涉及性别歧视? 我国实行延迟退休是否具备条件? 未来退休年龄应当如何规定? 退休年龄的问题既涉及社会学、经济学、生命医学，也涉及到法学，有关退休年龄的规定，必须既符合人的生理需求和社会现实，也要符合法理的内涵与逻辑，这样才能使国民充分认识退休年龄及其背后的利益冲突和价值判断，顺利推进有关退休年龄的改革措施，从而保障社会稳定，维护人民群众的利益。

一、我国退休年龄立法及法律适用中的困惑

( 一) 退休年龄的立法及存在的问题

我国关于退休年龄的规定最早见于1951年颁布的《劳动保险条例》，其中规定退休条件为男性职工年满60 岁，一般工龄满25年，本企业工龄满5 年; 女性职工年满50岁，一般工龄满20年，本企业工龄满5年，可退职养老。特殊工种退休的条件规定为男性年满 55 岁，女性年满 45 岁。1978年国务院颁发《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》，进一步明确规定了退休的条件:

( 1) 男性干部、工人年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁，连续工龄或工作年限满 10 年; ( 2) 从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满 55 周岁、女年满 45 周岁，连续工龄或工作年限满 10 年; ( 3) 男年满 50 周岁，女年满 45 周岁，连续工龄或工作年限满 10 年，经医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的; ( 4) 因工致残，经医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的。这两个规定基本确立了我国退休年龄的制度并沿用至今。此后，国家还出台了一些特别规定对基本退休年龄制度作了补充，如《国务院关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定》( 国发［1983］141 号) 和《中央组织部、劳动人事部关于女干部离休退休年龄问题的通知》( 劳人老［1987］2 号) 规定，对于少数高级专家，确因工作需要，身体能够坚持正常工作，征得本人同意，经有关机关批准，其离休退休年龄可以适当延长，但正职不超过70 周岁、副职不超过65 周岁。2005 年《公务员法》对公务员提前退休也有特别规定，其中第 88 条规定，公务员符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休: ( 1) 工作年限满 30 年的; ( 2) 距国家规定的退休年龄不足 5 年，且工作年限满 20 年的; ( 3) 符合国家规定的可以提前退休的其他情形。

近年来，我国启动退休年龄改革的方案，一些地方开始了提高法定退休年龄、建立弹性退休制度的地方试点。如 2010 年上海市人力资源和社会保障局发布《关于本市企业各类人才柔性延迟办理申领基本养老金手续的试行意见》，规定参加本市城镇基本养老保险的企业中具有专业技术职务资格人员，具有技师、高级技师证书的技能人员和企 业需要的其他人员，到达法定退休年龄、符合在本市领取基本养老金条件，延迟办理申领基本养老金手续的年龄，男性一般不超过 65 周岁，女性一般不超过 60 周岁。2015 年3 月，中组部、人力资源和社会保障部发布通知，明确规定党政机关、人民团体中的正、副县处级及相应职务层次的女干部，事业单位中担任党务、行政管理工作的相当于正、副处级的女干部和具有高级职称的女性专业技术人员，年满 60 岁退休。该通知先行将一部分女性的退休年龄提高到与男性相同。

我国关于退休年龄的规定从 20 世纪 50 年代开始沿用至今，有了很深的社会基础和广泛的认知度，但退休年龄规定本身也存在不少问题，主要有: ( 1) 男女退休年龄差距过大。由于男性和女性生理机能和结构的差异，退休年龄存在一些差异是正常的现象，据了解，全球采取男女不同退休年龄的国家和地区中，男女平均退休年龄差为 4.41 年，而我国男性和女性干部的退休年龄差为 5 年，男性与女性工人的退休年龄差则为10 年。很显然，我国男女退休年龄差要比世界平均值高。( 2) 退休年龄存在身份差别。除了男女性别不同在退休年龄上有较大差距外，女性因职业身份的不同也有较大的差别，女工人的 50 岁对比女性公务员或干部的 55 岁和 60 岁也存在着 5-10 年的差别。( 3) 退休年龄低于世界平均水平。目前世界男女性的平均退休年龄分别为61.08岁和59．48 岁，而我国目前退休年龄的规定低于世界平均水平，尤其是女性职工的退休年龄远低于世界平均水平。( 4) 养老金受领时长高于世界平均水平。据世界卫生组织 2013 年提供的资料，我国平均寿命女性为 77 岁，男性为 74 岁。结合平均寿命和退休年龄等因素推算，我国男性养老金平均受领时长为 14 年，而女干部养老金的平均受领时长为 22 年，女职工养老金的平均受领时长为 27 年，远远高于世界养老金受领时长的平均水平。( 5) 由于目前我国的退休年龄为 50 至 60 岁，该年龄段人群仍处于体力精力较充沛阶段，许多退休人员选择再就业。据统计，目前全国 50 岁以上就业人口占全国就业总人口的19.4% ，其中男性退休人员( 以 60 周岁计) 占18.8%，女性退休人员( 以 50周岁计) 占 24.1% 。这些人群中相当一部分属于办理了退休手续领取退休待遇后重新就业的人员。

（ 二）退休年龄规定引发的法律适用困惑

退休不仅是劳动者达到老年、劳动能力开始衰退的一种事实状态，同时也是引发劳动合同终止，享受养老保险待遇的法律事实。因此，退休年龄成为这种法律事实的重要 判断，而针对退休年龄的规定在法律适用上引发了不少问题。

第一，由于退休年龄的规定因性别和身份的差异而不同，因而引发了基于性别不平等的诉讼案件。最为典型的是 2005 年 10 月，建设银行平顶山支行职工周香华因不满女职工 55 周岁退休的规定，向湛河区法院递交了民事起诉状，主张我国现行法律规定的男女不同龄退休违宪，要求平顶山支行继续履行与自己的劳动合同。最终法院驳回了周香华的诉讼请求。随后，北京大学法学院妇女法律研究与服务中心就关于女职工退休年龄的规定，向全国人大常委会提起违宪审查建议，认为关于女职工退休年龄的规定违反了《中华人民共和国宪法》第 33 条第 2 款“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”以及第 48 条第 1 款“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”的规定。当下，我国就业中的性别歧视问题已十分严重，如果在退休问题上也有歧视性规定，显然不利于妇女权利的保护。

第二，立法上对劳动合同终止条件的规定存有矛盾，导致实践中劳动合同终止的认定存在争议。劳动合同的终止，在法律上标志着劳动关系结束，双方不再履行劳动合同约定的给付义务，通常只须承担相应的后合同义务。关于劳动合同终止的条件，2007 年《劳动合同法》第 44 条将“劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的”作为劳动合同终止的条件，而按照《社会保险法》的规定，领取基本养老保险待遇的条件是“达到法定退休年龄时累计缴费满 15 年”，也即要同时满足达到法定退休年龄和缴费满15 年的条件。但实际上有相当部分人是不能满足“累计缴费满15 年”的条件，但已达到退休年龄，此时，劳动合同是否要终止? 这就产生了法律理解或适用的漏洞。对此，2008 年国务院颁发《劳动合同法实施条例》规定“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止”，该规定将劳动者达到法定退休年龄也补充规定为劳动合同终止的条件。这里的另一个问题是，劳动者达到法定退休年龄，劳动合同是否自行终止?  如果未办理劳动合同终止手续，劳动者与用人单位之间的劳动关系是否存在? 笔者认为，年龄的规定只是劳动合同终止的条件，劳动关系的终止，仍然要看双方是否办理了退休或终止手续，否则，劳动者即便过了退休年龄，如果未办理退休手续，劳动关系仍然存在。

第三，现行法律规定认定工伤需要以劳动关系存在为前提，对于超龄劳动者在工作  过程中发生的伤害，能否认定为工伤?  由于法律规定劳动关系终止的标准有“享受基本养老保险待遇”和“达到法定退休年龄”两个，导致实践中法律适用标准不同，其结果是同样在工作中受伤但不能得到相同的待遇。如果依照“达到法定退休年龄”的标准， 则超龄劳动者不符合享受工伤保险待遇的条件; 如果依照“享受基本养老保险待遇”的标准，则未享受基本养老保险待遇的超龄劳动者尚有工伤保险待遇之可能。在超龄劳动者工伤问题上，最高人民法院在制定《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》时曾有踌躇，但最终没有规定。由于上位法的不明确，该问题的地方规定也五花八门，导致各地超龄劳动者因工受伤后的待遇各不相同。劳动者在工作过程中受到伤害，本应得到工伤保险的人文关怀，但却因年龄而不能认定为工伤，或者因地区的不同而受到不同的对待，对该制度应当重新检讨。

第四，将退休年龄作为判断劳动关系是否存在的依据有很大弊端，导致超龄劳动者 劳动关系无法认定，劳动者的劳动权益得不到保护，并由此引发大量争议。劳动者与用人单位之间是否存在劳动关系应当进行实质性判断，即以他们之间是否存在从属性关 系为判断依据，但目前司法实践中往往以年龄而不是劳动关系的实质来判断，一般情况 下都将超龄劳动者排除在劳动关系之外，其法律依据一是《劳动合同法实施条例》第 21 条规定，即“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止”，二是《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》( 三) 第 7 条规定，“用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或领取退休金的人员发生的用工争议，向人民法院提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理。”对于这两个条文的内容，从法解释学的角度可以有 以下解读: 第一，凡是退休享受养老保险待遇的劳动者再就业，按劳务关系处理。第二， 对于没有依法享受养老保险待遇或领取退休金的超龄劳动者，其按劳动关系还是劳务关系来处理，司法解释没有明确规定，也意味着可以是劳动关系也可以是劳务关系。实践中具体又可以分为两种情形，一是在原单位继续工作没有办理退休手续的，二是与原单位终止了劳动关系到新单位工作的。对于前者通常会认定为劳动关系，而对于后者则通常会认定为劳务关系。认定为劳动关系还是劳务关系对劳动者而言其结果有很大的差别，认定为劳务关系的则不适用劳动法，也就是说，除了前文提到劳动者在工作过程中受伤不能享受工伤保险待遇外，也不能适用劳动法对劳动者倾斜保护的规定，如果当事人之间发生争议，则按民法的债权债务关系来处理。这种简单粗暴的处理办法，一方面不利于对劳动者的保护，同时也涉嫌对超龄劳动者的歧视; 另一方面也不利于企业的平等竞争，企业为了降低成本反而愿意招用超龄劳动者。因此，对这类问题，未来立法应当有所回应。

二、与退休年龄相关的基本法理

( 一) 退休是权利还是义务

关于退休之性质究竟为权利还是义务，学者之间素有争议，持权利说者代表观点 有: “在退休的权义结构中，首先，退休是有劳动能力情况下的不退休义务，这是一种社会职责; 其次，退休是公民选择不退休的权利，这是国家保障劳动权的体现; ……宪法意义上的退休权主要是不退休的权利和义务。”“作为一项宪法上的权利，退休权的含义是指公民到达一定年龄之后，享有回家休养而其所属单位或者国家不停发工资的权利。”“退休权是宪法规定的一项基本权利，它的具体权能包括社会保障权、社会救济权和医疗卫生权。”而义务说的代表性观点则认为: “超过法定退休年龄的人员与用人单位终止劳动关系属于法律强制性规定，不因用人单位是否与公民签订劳动合同而改变其性质，如果将不属于职工范围的人员适用《工伤保险条例》，认定或视同为工伤，则违反了认定工伤的主体资格规范。”退休是权利还是义务? 对该问题需要从宪法及法律制度层面去分析。

从宪法层面看，我国《宪法》第 44 条规定: “国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”这是具有最高效力的退休制度法律渊源。我国宪法采取的是基本权利义务统一规定的立法模式，与宪法公认的义务条款如劳动义务、服兵役义务、纳税义务等相比，第 44 条并未表明退休是公民的义务。应当说，我国宪法中关于退休制度的规范采取的是典型的社会权利规范，社会权利规范的权义结构为公民是权利主体，权利主体的相对方即义务主体是国家。社会权不同于传统意义上的自由权，自由权的权义结构中国家只负消极的不作为义务，而社会权的权义结构中，国家应当承担积极作为义务，保障公民社会权利的实现。宪法中的社会权利规范即是对这种权利义务规范的最高效力表达。因此，第 44 条的规范意义应当是确立国家对公民退休权益的保障义务，而实现这种义务的方式是授权各级立法机关制定相关的法律法规规范退休制度，保障公民的退休权益。因此，从宪法文本看，我国宪法是将退休作为公民的一项基本权利而不是义务来规定的。

从法律制度层看，我国目前最基本的关于退休年龄的规定是 1978 年国务院制定的行政法规。我国强制退休制度建立于20 世纪50 年代初，至1978 年最终确立，该制度是当时我国计划经济的一个组成部分。在计划体制下，单位是国家计划的一部分，个人是单位计划的一部分，单位既无经营自主权，也无用人自主权，劳动力的流动与代谢完全闭塞于企业内部，个人必须服从国家计划的安排履行退休义务，这既是社会主义道德要求，亦是为保障劳动力新老接替、使国家计划顺利运行的强制性规定。当时背景之下，退休作为劳动者退出国家计划的行政化退出机制，每个劳动者必须服从国家强制性安排。改革开放以来，我国确立了社会主义市场经济体制，政企分离，企业获得经营自主权，成为独立的市场主体，用工权自然也由国家归还于市场，高龄劳动者是否退出劳动力市场，再无实现国家计划的使命，退休制度在计划经济背景下的刚性应当被软化，当事人尤其是劳动者的自由意志应当被尊重，退休的权利色彩应当被彰显。对于经济基础的变化，法律作为上层建筑自当有所因应，在宪法学理论中，有“宪法变迁”制度，即宪法条文本身没有发生任何变化，但随着社会生活的变迁，宪法条款的实质内容发生变化并产生一定的社会效果。也就是说，当宪法规范与社会生活发生冲突时，某种宪法规范的含义已消失，在规范形态中出现适应社会生活实际要求的新的含义与内容。但时至今日，我国的退休制度从理念到实践仍然采用了计划经济时代遗留下来的强制退休制，该制度的背后是对劳动者劳动权的剥夺和限制。

就退休应当强制还是自愿的问题，目前世界各国正悄然发生变化。如美国早期大 部分机构并没有实行强制退休制度，但 20 世纪 30 年代养老保险制度的出现改变了这一状况。退休养老金制度的一个特点就是规定了强制退休年龄。因此，强制退休年龄在企业中的大量使用和退休金制度有着直接联系。但 1967 年的《就业年龄歧视法案》( Age Discrimination in Employment Act of 1967) 的出台改变了这一状况。该法案适用于私营企业以及州和联邦政府机关工作人员( 除法律另有规定) ，其中第 4 条明确规定禁止雇主在雇佣和解雇劳动者时的年龄歧视，该法保护 40 岁以上的劳动者，在立法之初，其所保护的劳动者的年龄上限为 65 岁，在 1984 年修改为 70 岁。1985 年美国最高法院在审理Western Air Lines Inc．诉Criswell 一案中，引用了国会制定《就业年龄歧视法案》的立法理由，认为强制退休年龄的使用是武断的，因为年龄并不能作为判断劳动者工作能力的因素。史蒂文斯法官( Justice Stevens) 指出，强制退休制度会对老年劳动者带来社会认同感的丧失以及经济上的困难，他们将很难再被雇佣。社会作为一个整体丧失了这些劳动者带来的技术和经验。而这些劳动者的退休也会对政府带来经济上的压力，例如社会保险金的支出。1986 年《就业年龄歧视法案》的修订取消了所保护的劳动者的年龄上限的规定，这也使得禁止强制退休制度最终确立。美国国会众议院的报告中表明了国会通过此修正案的理由: 确保 70 岁及其以上的老年劳动者，在其有意愿继续工作并且可以继续工作的时候，并未被剥夺其谋生的基本人权。根据该法案确立了反年龄歧视原则，退休是劳动者个人选择自由，强制退休是非法的行为。当然针  对一些特殊职业或人群，法律也规定了禁止强制退休年龄的例外。例如，飞行员的退休年龄为 65 岁，联邦执法官员( federal law enforcement officer) 退休年龄为 57 岁，消防员退休年龄为 55 岁。一些州的宪法中规定了州法院法官的退休年龄，例如佛罗里达州、新泽西州规定州最高法院法官的退休年龄为 70 岁等。

除美国外，欧盟理事会于 2000 年 11 月 27 日通过了《关于建立就业与职业平等待遇总体框架的第 2000 /78 / EC 号理事会指令》，该指令的目的在于遏制在雇佣和工作中基于宗教、信仰、残疾、年龄或性取向等的歧视，以在会员国中落实平等待遇原则。此外，欧洲各国也先后制定法律禁止就业歧视。如英国 2006 年颁布了《雇佣平等( 年龄) 条例》，该法废除了之前实行的默示年龄歧视，即不能以雇员已到 65 岁为由解雇，除非有特别的解雇理由。德国于1989 年通过了《老年部分时间工作法》( Altersteilzeitgesetz-AtG) ，该法一改过去施行的强制退休制度，规定了逐渐退休制度。并于 1996 年进行了修订。日本为了应对人口老龄化，从 20 世纪 90 年代开始推动禁止就业年龄歧视立法，2007 年修订《雇佣对策法》，明确规定禁止企业招录员工时设置年龄限制。2004 年修订《高龄者雇佣安定法》，将企业维持劳动者 65 岁退休作为法定义务，规定自 2006 年4 月 1 日起，日本所有企业均应确保全部员工雇佣至 65 岁，企业应当通过提高退休年龄、导入继续雇佣制度、废除退休年龄等措施来保障目标的实现。

（二） 退休后能否享有劳动权

劳动权是宪法规定的公民的基本权利之一。劳动权有广义和狭义之分，广义劳动 权包括一切与劳动有关的由宪法和劳动法宣示的权利，狭义的劳动权仅指劳动者享有的劳动就业权、自由择业权以及获得劳动报酬的权利。我国《宪法》第42 条明确规定， “中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。”宪法意义上的劳动权，具有社会权的属性，是一种受益权，可以请求国家积极的行为以保障其权利的实现。劳动法意义的劳动权是宪法规定的劳动权的具体化，一般可以具化在劳动法律关系中，劳动者可以通过与用人单位之间建立劳动关系、依照劳动法的规定或者通过劳动合同设定权利义务来实现。我国《劳动法》第3 条规定了劳动权的具体内容。公民的劳动权是否应受到限制? 宪法规定公民享有的劳动权并没有设定限制性条件，劳动法规定的劳动权要受劳动法的规范。在劳动法意义上，享有劳动权的主体是劳动法律关系的主体即劳动者，这里的 “劳动者”区别于政治学、社会学上使用的概念，是指达到法定就业年龄、具有劳动能力的公民。我国《劳动法》通过禁止性规范条款规定了最低就业年龄，即法定最低就业年龄为16岁，未满法定就业年龄的公民，用人单位不得招用，否则构成使用童工的违法行为。但在最高就业年龄上，法律并没有做出明确规定，也即没有规定劳动者享有劳动权的最高年龄限定。目前主流观点包括司法审判实践都认为，法定退休年龄是对劳动者劳动权利能力的限定，超过退休年龄的劳动者不能再享有劳动权，不受劳动法保护。其理由一是将退休看做是强制性义务，到退休年龄应当强制性退出职业生涯; 二是将《劳动合同法实施条例》第 21 条的规定作为法律依据。

笔者认为，退休与劳动权之间不应当有必然的排斥关系。如上文所述，退休是国家赋予公民享有的权利，即使目前我们实行强制性退休制度，但也不必然得出退休就意味着劳动权的丧失。劳动权作为宪法规定的公民享有的一项基本权，除非法律明确规定，不能因某个法律事实的出现而被剥夺，《实施条例》第 21 条只是规定劳动合同终止的情形，即用人单位可以提出终止劳动合同的情形，但劳动合同终止并不等同于劳动权被剥夺，也就是说，国务院发布的条例不能也不应当产生公民基本权利被终结的结果。

劳动权作为社会权的属性，与自由权相对应，要求政府在承担消极不侵犯义务的同时，还要积极采取措施保障权利的实现，强调政府的正当作为义务。在实现这个义务的同时，传统自由权中抵御政府的意蕴仍得发挥其作用，具体表现就是政府对公民基本权利作出限制时，仍然应当保持谦抑性。从职业劳动领域来讲，规定到达法定退休年龄的劳动者必须退出劳动力市场，构成了对劳动权的限制。根据美国宪法学理论，劳动权被归类为“经济性的基本权利”，对劳动权可以进行必要限制，但要接受于 1976 年“Craigv. Boren”案中确立的“中度的”司法审查标准。这种程度的审查标准可以被概括为立法目的的迫切性，手段与目的的实质关联性以及为达到目的所采取的手段是否符合比例原则。根据这一标准对我国现行的退休制度进行检视，可以发现: 首先，从立法目的来看，依《宪法》第 44 条后段之规定，“退休人员的生活受到国家和社会的保障”，目的是为了使履行了劳动义务的老年劳动者，能够在其劳动能力衰退时，不必再为生计奔波，可以选择退出劳动力市场，由国家来保障其退休后的生活。从尊重自然规律、保障老年劳动者的生存利益、维持国家劳动力市场有序代谢的角度来看，国家规定退休制度确有其重要性甚至迫切性。其次，所谓的“手段与目的的实质关联性”，也就是所采取的手段是否能够最终达到所欲实现之目标。现行立法规定强制退休制度的初衷是为了保障老年劳动者晚年的生活，然而许多老年劳动者仍有“发挥余热”的想法和能力，对这种能力的强行剥夺，不仅会造成人力资源的巨大浪费，同时对他们的精神上也会造成打击。对老年生活的保障，不仅要保证其物质上的富足，心理、精神上的健康也同样重要， 限制他们通过劳动实现自我价值，显然不利于他们晚年生活的幸福。最后，从欲达致目标和所采取手段的比例性上来看，我国宪法将退休规定为一项基本权利，而在下位法中却被规定成一项义务，由自由性变为强制性，这种“质变”已然对目的和手段之间的比例性造成了根本性的破坏。另外，对于“最小损害标准”，一个直观、显性的衡量手段就是  “是否穷尽了其他措施的可能性”。在制度选择上，起码存在有自愿退休、弹性退休、兼职劳动等可行方案，通过对这些方案进行试点作出适合我国国情的选择，替代现行的强  制退休制度或者作为其合理补充，无疑更加符合比例原则。

此外，劳动权与退休权有着密切的关系。公民获得退休保障的权利既属于社会保 障权的范畴也属于劳动权的范畴。随着现代社会保障制度的建立，公民获得退休保险待遇是社会保障的重要内容，但同时退休又与劳动者的工作权相关。退休是劳动者退出工作岗位，它以之前与用人单位建立劳动关系为前提，即劳动者履行了劳动义务，或缴纳了必要的社会保险费。我国《劳动法》第 3 条明确规定，劳动者“享受社会保险和福利的权利”。从劳动法意义看，劳动权涵盖了退休权; 从社会保险法意义看，退休权是劳动权的延伸。劳动者获得退休待遇，既基于其缴费满足了一定的条件，理论上说也源自劳动者先前劳动的积累，因此，劳动者享有退休权其实也是在消极意义上行使劳动权。在现代社会，劳动权和退休权两者作用的发挥是相互接续的，目的都是为了保障劳动者基本人权，当其中一项权利因某种原因无法发挥预期作用时，另一项权利的“补位”是当然之理，国家自无强行限制之理。当下，我国的养老金水平还比较低，当养老金不足以保证老年人的基本生活时，应当允许其再行使工作权以提高自己的生活水平，这与工作权和退休权的法理关系并无冲突。从国际社会及各国相关立法看，劳动权(工作权) 作为基本人权范畴地位越来越重要，1966 年《联合国经济、社会、文化权利国际公约》第 6条第 1 款规定，“本公约缔约各国承认工作权，包括人人应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利，并将采取适当步骤来保障这一权利。”从各国立法看，一般只要是雇员，从事从属性劳动，即受劳动法保护，而不论其是否到退休年龄。如英国规定，超过领取养老金年龄的雇员仍然可以和雇主继续保持劳动关系。在美国，尽管《就业年龄歧视法》允许“福利计划”可以根据雇员年龄的差异提供不同的福利，但法律禁止养老金计划要求雇员因年龄原因必须退休。

目前我国采取的退休后不受劳动法保护的一刀切做法有失合理及合法性，劳动者 劳动权不应因退休而受限制或者被剥夺。诚然，退休后如果享受养老保险待遇，领取了退休金，继续从事工作时，在劳动保护上与一般劳动关系可以有一些差异，但涉及劳动 基准如工作时间、休息休假、劳动保护、最低工资保护以及工伤待遇等问题上应当适用劳动法的规定。未来立法应当打破纯粹以退休年龄来判断是否有劳动关系的做法，只要劳动者从事从属性劳动，就应当受劳动法保护。如果退休后再就业的，可以在劳动保护制度和社会保险制度上作出衔接，比如养老金可以适当减少，同时要求用人单位缴纳相应的社保费用，如工伤保险、医疗保险等。

（ 三）退休年龄与社会权的男女平等

社会权是指公民所享有的要求国家对其经济活动参与、物质与文化生活积极促成 以及提供物质上、经济上帮助和相应服务的权利，具体包括劳动权、社会保障权以及发展权等。退休年龄的规定对公民社会权的实现有直接的关系，由于我国法律规定男女退休年龄不同，导致对女性社会权的不利影响。

首先，女性的社会保障权利的减损。一方面，从社会保险权利来看，依我国现行法 律规定，养老保险待遇的确定与缴费年限有关，缴费年限越长，养老金水平越高。而女 性相比于男性提前5-10 岁退休，意味着相应缴费年限的减少，而这种减少与女性的工作能力无关，完全是法律人为设限。另一方面，从社会福利层面来看，50 岁并非我国法律意义上的老年人，因此，大部分老年女性在离开工作岗位后，不仅丧失了劳动报酬，只能享受“打折”的养老金，而且还要等 10 年之久才能享受国家为老年人确立的社会福利措施，如免费乘车、体检等。这种制度差异设计，显然有悖男女平等理念。

其次，对女性发展权的限制。一般来说，工作经验是随着年龄不断增长的，女性在 职业生涯前半段的努力积累，会逐渐在随后的工作生涯中收到积极的评价，其职位、待遇都可能在后期得到较大提升。然而，我国现行的 50 周岁、55 周岁退休的规定，使许多年富力强、经验丰富的女性被迫退出劳动岗位，其前期努力工作的积累尚未得到评价时便被“清零”。而依社会一般观念，人的社会地位是与其工作上获得的评价分不开的，因之，长久来看，女性提升自己社会地位乃至政治地位的努力，将会因过早的退休年龄而受到极大的限制。

权利平等是法律确立的基本原则，我国《宪法》明确规定“中华人民共和国公民在 法律面前一律平等”。权利平等保障在法性质上可以分为排除差别的客观法原则与要求保障基准待遇的主观法权利，前者使国民在受到差别对待时有权利要求排除差别，后者使国民有权利保障达到平等待遇。权利平等原则的另一面是反歧视。当初法律规定男女不同退休年龄，很大程度上出于对女性的照顾和保护，但发展至今日，这种差别对待成为对女性的不利益、变为对女性权利的消减时，立法需要重新检讨。

三、退休年龄制度设计的考量因素

如上所述，我国退休年龄的制度确立于上世纪 50 年代，至 20 世纪 70 年代最终形成，至今已 60 多年，目前退休年龄制度改革已成趋势。退休年龄的确立涉及政治的、经济的、社会人口等多种因素，需要综合各种因素来考虑。

( 一) 政治因素的考量

退休年龄一方面关系到劳动者何时开始享受退休保险待遇，与公民的社会保障权 息息相关，另一方面又关系到劳动关系是否存续，与劳动权密切相关。社会保障权和劳动权都属于基本人权范畴。我国宪法明确规定，“国家尊重和保障人权”。联合国《经济、社会和文化权利国际公约》第 6 条和第 9 条规定分别规定了缔约各国承认人人有权享受工作权和社会保障权。我国《劳动法》和《社会保险法》的立法目的之一就是要为了保障公民的劳动权和社会保障权的实现。因此，确定退休年龄时，必须充分考虑如何 最大限度地保障劳动者劳动权和社会保障权的实现。

退休年龄事关每一个家庭和每一个公民，与公民的福祉和幸福感相关，也维系着社会的稳定和安全。社会稳定是国家发展的前提，没有社会稳定就很难有经济发展和社会进步。目前我国正面临着全面深化改革阶段，需要有稳定的社会秩序。在退休年龄问题上，应当通过充分的酝酿讨论，获得全民的最大共识和得到“最大公约数”，才能使退休年龄改革法案稳步推进。

( 二) 经济因素的考量

1. 与劳动就业的关系。退休年龄与就业的关系主要体现在两方面: 一方面，退休年龄的设定与劳动力市场的储备情况有关。当市场上劳动力储备充足时，有较多的年轻劳动力资源可以顶替年老的劳动者，不会出现劳动力短缺的情况，不需要年老的劳动者延长劳动年限，此时允许劳动者在一个相对年轻的年龄退出劳动力市场，安享晚年。另一方面，退休年龄也与劳动力的需求结构有关。老年劳动者往往技能熟练，经验丰富，在高级技术岗位或者管理岗位上有较大的竞争力，当市场上这类岗位需求较大时，会在客观上延迟劳动者的退休年龄。当然，退休年龄的整体推迟，意味着劳动者工作岗位退出年限延长，对新增劳动岗位可能有一些影响，但并非是绝对或者必然的。首先，从各国实践来看，提前退休与解决失业问题并没有必然联系，以美国为例，美国法定退休年  龄较高，失业率却一直在低水平( 5% 左右) ，而意大利退休年龄低，失业率却长期维持在高水平上( 20% )。其次，两类劳动力的就业优势不同，二者在就业关系上并非简单的替代关系，如前所述，老年劳动者就业主要集中在技术和经验密集型岗位，年轻劳动者往往难以胜任这类岗位的要求。再次，解决劳动就业问题不能通过缩短劳动者的职业生涯年限，要解决失业问题，从根本上来说是要使国家的经济保持在适度的发展水平， 提供更多的就业机会，并通过市场投资环境的完善，鼓励更多的资本投资和自主创业。

2. 与养老金收支的关系。退休标志着劳动者退出劳动力市场，不再以劳动报酬为 主要生活来源，转而通过领取养老金来维持退休后的生活。因此，养老保险基金的储备和支付能力就成为决定退休年龄的重要因素之一。退休年龄的确立，是劳动者从事职业劳动与退出工作岗位的分割点，在劳动关系存续期间，劳动者要缴纳养老保险费，而一旦退休，则从原来的养老金缴费人变为养老金享受人。假如人均寿命不变，退休年龄规定的越早，则劳动者缴纳养老金的年限越短，而领取养老金的年限就越长。我国的退休养老制度在上世纪 90 年代末以来经历了从国家型养老制度向社会型养老保险制度的转变。在这一制度变迁过程中，一方面是历史遗留的老职工赡养问题，另一方面是城镇化进程中养老保险扩张性的发展，再加上近些年我国人口结构的不合理，“未富先老” 现象的出现，导致目前我国养老金压力巨大。根据学者 2012 年的测算，我国 2013 年的养老保险金缺口将达到 18.3 万亿元，至 2050 年，我国养老金收支缺口需要的财政补贴仍然占我国财政支出的 9.9% 。假如在目前我国退休年龄的基础上适当延迟，则可以增加缴费的主体数量，增加养老保险基金的储备，有效地缓解未来养老金的压力。国际劳工局曾经提出，如果把领取养老金的年龄从 60 岁提高到 65 岁，养老金的支出减少大约 50% 。因此，在确定退休年龄时，应当通过精算的方法，在养老金的缴费和供养之间求得一个合理的平衡值。

3. 与经济发展的关系。社会保险制度与经济发展密不可分。一方面，经济的发展 为社会保险制度提供必要的资金支持和保障，另一方面，通过社会保险制度功能的发挥反作用于经济的发展。我国社会保险基金主要源自于用人单位和个人的缴费，尤其企业缴费占了绝大部分。目前我国用人单位和个人负担的社会保险“五险”中费率平均在40% 至 50% ，其中养老保险费率为 28% ，企业缴费为 20% ，高居世界前五名。为了减轻企业负担，增强企业的竞争力，各界已就降低费率达成共识。而为了维持社会保险制度可持续发展，必须保证基金应有的规模，即使降低了用人单位的缴费率，也不能影响社会保险制度的运行。当缴费率降低时，可以采取各种方式予以弥补基金的不足，如增加财政补贴，划拨国有资产等，其中，延迟退休年龄是必须考虑的方向。通过延长退休年龄，相应延长参保缴费的时间，缩短养老金的领取，在维持养老金收支均衡的基础上，根据情况降低企业的缴费率，从而减轻企业的负担，提高企业的竞争力。

( 三) 社会因素的考量

1. 与人口预期寿命的关系。人口寿命是制约劳动者劳动时间长度的自然因素。生老病死是不可违逆的自然规律，规定退休年龄不能脱离人口寿命这一现实因素。一般来说，一定时期内人均寿命越长，对于劳动者的劳动年限预期也会增长，从而规定较高的退休年龄。从世界范围看，随着人均寿命的增长，各国都在推动逐渐延迟退休年龄。我国现行退休年龄规定最早始于 1951 年，当时的人均寿命仅为 49 岁。随着社会经济的发展，我国的人均寿命显著提高，根据统计显示，2012 年我国的人均寿命已增长为男性 74 岁、女性 77 岁。目前退休年龄规定大大低于平均寿命，我国平均养老金受领时长远远高于世界平均水平。

2. 受人口结构变化的影响。从人口年龄结构看，我国自上世纪 70 年代末开始实施计划生育政策，人口年龄结构发生了很大变化。2000 年开始中国进入老龄化社会，被称为“未富先老”现象。2000 年中国第五次人口普查结果显示，假定生育率维持现有水平不变，中国有劳动能力的人数的增长时间仅为 10 年，劳动适龄人口从 2005 年以后的十年将表现出增长态势，但在 2016 年达到峰值，其后开始转为负增长。目前我国的人口红利进入了渐消期。据统计，截至 2014 年底，我国 60 岁以上老年人口数量已达到 2.02亿，占总人口的 14.9% 。根据《中国人口老龄化发展趋势百年预测》结果，2020 年老龄人口将进一步增至 2.48 亿，占 17.2% ，呈加速增长之势。老年人口在社会总人口的比重增加将会带来社会抚养比的上升，增加在职职工的负担。2013 年老年抚养比是 21.58% ，如果维持现有人口增长率，至 2050 年我国人口抚养比将上升到 46% ，差不多为 2 位在职职工负担一位退休人员。

3. 受科学教育发展水平的影响。随着教育和科技水平的提高，目前人均受教育时 间越来越长。高等教育的普及化使人们接受教育的时间在增多，进入职场的年龄在推迟。在现有退休制度下，受教育时间越长，相应的工作时间就越短，这是对人力资源的极大浪费。目前企业也越来越注重员工的培训，对人力资源的质量要求越来越高，投入也越来越大，总体劳动力的质量水平在提升。在确立退休年龄时，必须考虑如何发挥人力资本效用的最大化，以应对未来社会经济发展对劳动力的需求。

综上分析，就目前我国政治、经济、社会发展现状而言，修改退休年龄立法不仅有必要性也有可行性，延长退休年龄是经济社会发展的必然选择。

四、国外退休年龄立法考察

人口老龄化是目前世界各国所共同面临的课题。20 世纪 70 年代发达国家率先步入老龄化社会，随后许多后发国家也开始出现了人口老龄化。如何应对老龄化社会带来的挑战，各国纷纷出台相应措施，其中，退休年龄的延迟以及相应的养老金计划的调 整成为不可回避的问题。

（一）美国

在美国，退休年龄通常是指正常开始领取养老保险金的年龄。美国 1935 年《社会保障法》中规定的可以正常领取养老保险金的年龄( full retirement age) 为 65 岁。1983年，由于社会保险基金出现财务危机，国会开始对该法案进行修订，确立了一个在 22 年内逐步增加退休年龄直至 67 岁的计划，目前正常退休年龄为 67 岁。但劳动者可以选择提早退休，可以领取养老保险金的最早年龄( early retirement age) 为 62 岁，法律同时规定退休年龄与养老金领取的比例直接相关，如果 62 岁退休，可以领取的养老保险金金额比正常退休年龄领取的金额会有相应比例的减少。政府奖励延迟领取养老保险金的劳动者，如果在 66 岁( 或者按照修改后的法案 68 岁以后) 领取养老保险金，领取的数额则会比正常退休年龄下增加相应比例的数额。根据盖洛普( Gallup) 公司的统计分析，在 2014 年，美国劳动者平均退休年龄为 62 岁，这一数字是自 1991 年以来的最高值。1991 年为 57 岁，而 2002 年则为 59 岁。根据盖洛普的预测，美国的平均退休年龄在未来还会继续增加。退休年龄增加的原因主要是社会保障金的不断降低以及劳动者 个人未能在企业年金账户中存入足够的养老资金或者是大部分的劳动者并未参与企 业年金制度。

（二）德国

德国于 1957 年规定 65 岁为法定退休年龄。1972 年德国退休金改革方案引入了弹性退休制度，1992 年立法修订规定提前退休将减少退休金。2007 年，德国议会通过了新法案，决定自 2012 年起至 2029 年，逐步将退休年龄提高到 67 岁。延迟的 2 年分为24 个月，前 12 个月用 12 年过渡，即从 2012 年 1 月 1 日起每年在上一年的基础上增加一个月的工作时间，这样到 2024 年过渡到 66 周岁退休。后 12 个月用 6 年过渡，即从2024 年 1 月 1 日起每年在上一年基础上增加二个月的工作时间，这样到 2029 年逐步将退休年龄提高到 67 岁，从 2023 年起完全执行 67 岁的退休制度。德国退休年龄新法案的出台，主要源于人口结构的变化，人口老龄化的加剧。据德国政府公布的预测数  字，到 2030 年，德国 65 岁以上的人口将达到 2200 万，约占总人口的 25% 。1991 年平均社会抚养比例大于为 4: 1，到 2030 年，该比例将达到 2: 1。而且，随着人均寿命的延长，退休人员领取养老金的年限也越来越长，统计表明，过去 50 年里，德国人平均领退休金的时间增加了8 年，达到约 18 年。1960 年人们领取退休金的时间平均为 10 年，现在则为 18. 2 年。尽管延长退休年龄也有反对声音，但德国政府基于养老保险制度可持续发展的需要，仍然毫不动摇地推进该制度。

（三）英国

英国法定退休年龄是男 65 岁，女 60 岁。2006 年 10 月英国颁布《就业平等( 年龄)条例》，规定 65 岁为默认退休年龄。2011 年 1 月，英国废除默认退休年龄，超过 65 岁的雇员只要自己希望继续工作就不能被强制退休。同时，英国政府于 1995 年通过《养老保险法》，规定英国政府将在 2010 年 5 月 6 日至 2020 年 4 月 6 日间逐步将女性退休年龄提高到 65 岁，以实现男女同龄退休。

（四） 法国

法国自上世纪 90 年代开始进行退休养老制度改革。1993 年巴拉迪尔政府推出方案将私企雇员领取全额养老金的缴费年限从 37.5 年逐步延至 40 年。1995 年新上台的朱佩政府尝试将 1993 年的改革方案扩大到公部门，但最终阻力太大，以朱佩下台改革失败告终。2003 年拉法兰政府迫于公共财政赤字占 GDP 比重 3． 1% 的压力，再次推出养老改革方案，并成功地将公务员领取全额养老金的缴费年限拉齐到私部门水平，即从37.5 年延伸到 40 年。2007 年萨科齐上台后再次推动养老保险制度改革，特别是 2010年通过了《退休金法案》，将全体国民的退休年龄从60 岁延长到62 岁，2020 年基本养老保险金缴纳年限达41.5 年，受领全额退休金的法定正常退休年龄从65 岁延长至67 岁。2013 年，新上台的奥朗德又推出新的改革方案，规定从 2020 年起至 2035 年，逐步将领取全额养老金的缴费年限延长至 43 年，同时逐步提高基本养老金的缴费率。

（五）日本

日本于 1944 年建立厚生年金保险制度，将年金支付起始年龄定为 55 岁。1954 年日本改革厚生年金制度，设立定额部分，并将支付年龄提高到 60 岁，以应对经济快速发展对劳动力的需求。1970 年代开始，日本全面开始了逐步提高退休年龄的漫长历程。1971 年，日本颁布关于稳定老年人就业的法案，积极推进 45 岁以上劳动者就业，并试图通过企业补贴，将退休年龄从 55 岁提高到 60 岁; 1976 年，日本政府要求企业尽可能将55 岁及以上人员的就业率提高到 60% 以上; 1986 年，日本《老年劳动法修正案》正式确定 60 岁的退休目标，并明确规定到 1998 年废止 60 岁之前退休的行为; 1990 年，日本再次修订《老年劳动法》，鼓励雇主继续雇佣员工到 65 岁; 2000 年的《老年劳动法修正案》要求雇主应当尽力将退休年龄提升到 65 岁，2004 年的《老年劳动法修正案》则分阶段强制性地提高退休年龄，将退休年龄从 2006 年 4 月提高到 62 岁，2007 年 4 月提高到 63岁，2010 年 4 月提高到 64 岁，2013 年 4 月提高到 65 岁。

（六）巴西

近年来，巴西政府为了解决巨大的财政赤字，开始推进退休制度改革。2003 年巴西参议院通过法案，将法定退休年龄规定为男性 60 岁，女性 55 岁，比之前大幅提高了 7岁。目前，巴西的城市就业者( 包括自雇者) 的退休年龄为男性 65 岁，女性 60 岁; 而农村就业者的退休年龄为男性 60 岁，女性 55 岁。根据巴西的法律规定，在 1991 年 7 月25 日之后参保的就业者，必须能够证明其累计缴费至少达到 180 个月( 15 年) 。但是， 上述条件只是领取养老金的必要条件，符合上述条件的劳动者并不强制退休。

从上述各国推出的养老金法案看，无一例外地将养老金改革与退休年龄联系在一 起。通过延迟退休年龄、提高缴费年限、调整养老金领取比例等措施来缓解养老金支出 加大所带来的巨大的财政赤字问题，以应对人口老龄化和经济增长放缓所带来的压力。

五、完善退休年龄的制度建议

退休年龄的确立既关系到我国社会保险制度特别是养老保险制度的安全运行问 题，又关系到公民的社会保障权和劳动权的实现。我国现行退休年龄规定存在许多不 合理因素，改革是必然的趋势。未来退休年龄立法应当从以下方面着力:

第一，采取“渐进式”的方式合理延迟退休年龄。由于退休年龄涉及各方的利益，不 同群体从各自利益角度对延迟退休持不同态度。因此，出台退休年龄改革方案应当采 取审慎稳妥的方式。十八届五中全会决议提出要“出台渐进式延迟退休年龄政策”，明确了“渐进式”是我国退休年龄立法的基本方向。“渐进式”意味延迟退休方案要逐渐 地推进而不是一蹴而就。首先，要进行充分的讨论和论证，给民众充分表达的自由，广泛征询各方意见，获得民众最大的共识，也为下一步落实延迟退休提供必要的思想和舆论准备。其次，提供一个过渡期，应当在科学精算的基础上，预先提出在未来若干年内逐渐实现延迟退休的计划，让民众对照该计划有一定的心理预期。再次，过渡期能够消弭延迟退休对目前已临界退休的人员的不利影响，体现“老人老办法、新人新办法”的灵活做法。过渡期的确立，可以参考人口老龄化的进程和老年人口高峰值的到来，以立法通过后的一定期限，可以考虑以 20 年为期逐渐过渡到将法定退休年龄延迟到 63 至 65 岁。前十年的速度可以放缓一些，后十年的速度可以相对加快。

第二，适当区分不同的职业与人群，适用不同的退休年龄制度。就劳动者群体而 言，因劳动的种类、岗位的差异、受教育的程度不同等存在千差万别，不同人群对退休年龄的需求不同。比如，在关于延迟退休年龄的讨论中，企业职工普遍反对延迟退休，而专业技术人员普遍支持延迟退休。这些“不同声音”尽管出于各自的立场，但有其一定的合理性。一般而言，体力劳动者普遍受教育程度低，16-18 岁即可以进入职场劳动，如果不间断工作，至 60 岁退休已工作 40 多年，如果继续从事体力劳动，其身体状况已经很难适应高强度的劳动，一般希望提前退休。而脑力劳动者因受教育年限长，进入职业生涯的年龄普遍推迟，作为专业技术人员或高级管理人员而言，60 岁仍然是其职业生涯的黄金年龄，如果不加区别的“一刀切”退休，则是对人力资源的极大浪费。因此，在制定退休年龄立法时，应当针对不同的人群做出适当的区分。在制度设计上，可以考虑以下几点: 首先，通过上述“渐进式”的方式逐渐延迟退休年龄，并以此作为基本退休年龄， 适用于一般职工; 其次，对于符合条件的特别人群适用提前退休的规定。比如，长期从事井下、有毒有害、高空高温、繁重体力劳动等岗位满一定年限的劳动者，退休年龄可以在基本退休年龄基础上提前 3 至 5 年。某些特殊岗位的劳动者如飞行员、消防队员等， 退休年龄也可以提前 3 至 5 年。符合提前退休年龄的岗位由国家统一规定。此外，患职业病或长期患病的职工，符合条件的也可以提前退休; 最后，对于符合条件的特别人群适用延迟退休的规定。比如，对于达到一定条件的专业技术人员、高级管理人员或高级行政人员，退休年龄可以在基本退休年龄的基础上延迟 3 年，特别需要的延迟 5 年。

第三，逐渐拉近男女退休年龄的差异。目前我国女性的退休年龄普遍过低，当时立 法之所以规定女性退休年龄较早，主要是认为女性的生理特点决定了其劳动能力的衰退会早于男性，而且女性承担了较重的家庭责任，如照顾老人，教育子女等，出于对女性的照顾和保护，规定了较低的退休年龄。然而现在看来，这些客观因素都已发生较大的变化，女性对“特殊保护”的需求显然与过去不同，尤其是目前女性的平均寿命高于男性，更为重要的是，如前文所述，女性的提前退休已经造成了男女之间的严重不平等，这种不平等也并未给女性带来“实质平等”，反而可能构成歧视，许多女性职工通过法律诉讼主张自己与男性等同的退休权利。因此，在确定退休年龄方案时，应当率先对女职工 退休年龄进行修订。第一步应当尽快将目前实行的女职工 50 岁退休年龄延迟到 55 岁，统一女工人与女职员的退休年龄。第二步是规定一个合理期间( 比如 10 年) ，统一男女职工的退休年龄。当然，考虑到男女在生理上确实存在一定差异，基于对女性职工尤其是女性体力劳动者的特殊保护，在统一男女退休年龄后，应当尊重女性的个人意愿，在制度设计上赋予女性提前退休的选择权。

第四，实行弹性退休制度，作为对法定退休年龄的补充。弹性退休是在法定退休年龄外，赋予劳动者有条件地选择提前退休或延后退休，并领取不同比例的退休金的制度。弹性退休是目前世界上许多国家所采取的一种退休选择模式，以满足不同人群对退休年龄的不同需求。由于法定退休年龄过于刚性，而劳动者参加工作年限、缴费年限、以及所从事的工作性质等存在差异，因此，应当在制度设计上为劳动者提供各种不同的选择。第一，可以将法定退休年龄与养老金领取比例相挂钩。当劳动者达到基本的缴费年限( 目前我国法定最低缴费年限为 15 年) ，且接近法定退休年龄的，可以自愿申请提前退休。应当在立法上设定提前退休的条件以及养老金领取的相应比例，根据劳动者提前退休的年限，在全额养老金的基础上领取比例养老金。第二，将退休年龄与养老金缴费年限相挂钩。当劳动者缴纳养老保险金达到一定年限、且满足距离法定退休年龄的一定年限，可以申请提前退休。比如，缴费已达 35 年( 该年限的确立要与退休年龄相结合) ，可以提前退休并领取全额养老金。这样，既考虑了不同人群对退休年龄的不同需求，也体现了养老保险制度权利义务相统一的原则。

第五，实行更加开放的退休制度，待条件成熟，可以从目前的强制退休逐渐过渡到灵活退休。退休年龄可以是法定，但达到退休年龄不一定都实行强制退休。未来退休年龄立法中，可以规定除非担任一定职务的国家公务员或国企中高管人员，达到法定退休年龄实行强制退休，其余情形可以交由劳动者与用人单位双方协商。当劳动者达到法定退休年龄时，如果用人单位愿意继续聘用劳动者，劳动者愿意继续工作的，可以推迟办理退休手续，同时推迟领取养老金，劳动关系继续保留，并受劳动法的规范和保护， 在劳动关系存续期间，用人单位和劳动者仍需缴纳各项社会保险费。如果劳动者办理退休手续后再重新工作，可以根据其工作时间或劳动报酬的多少，按比例或暂停领取养老金，符合条件的仍需缴纳社会保险费。这样，既能够一定程度解决退休再就业对劳动就业市场的影响，也能够缓解养老金支付的压力，同时还能够将社会保障法与劳动法有效地衔接，解决目前因退休年龄规定带来法律适用的困惑，更好地保护劳动者的劳动权和社会保障权。

此文章摘自网络，如有侵权联系删除。