[内容摘要]虽然《宪法》、《土地管理法》明确规定农村土地集体所有，但实际上集体所有权是虚置的，农民对农村土地没有处分权，没有所有权。所有权虚置的后果是农民权利容易受到侵害和农民不能真正享有土地财富。应该借鉴城市土地法律制度，建立一种公有但农民可以长期稳定使用，并可以按市场规则处分的制度。

[关 键 词]农村土地 集体所有权 虚置

关于农村土地集体所有权，《宪法》、《土地管理法》中明确做了规定。
《宪法》第十条，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”
《土地管理法》第八条，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”
有上面这些规定，农村土地的权属应该说是很清晰的，然而实际运作中存在很多的问题。
首先我们看一看，农民对农村土地究竟有哪些权益？
既然宪法和法律规定农村土地属于农民集体所有，那么我们可以得出，农民集体拥有农村土地所有权，所有权人是农民集体。
所有权的定义是明确的。《民法通则》第71条规定，“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”其中最能体现出所有权的权能是处分权。没有处分权谈不上所有权。
当然，农民集体对农村土地有占有、使用和收益的权利，但有处分权吗？
农民集体可以决定土地承包事宜吗？不能。《土地管理法》第十四条规定，“土地承包经营期限为三十年。”《土地承包法》第二十条规定，“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。”既然农村土地归农民集体所有，农民集体应该可以自行决定土地承包的期限，为什么又另行规定承包期限呢。《土地管理法》、《土地承包法》这一规定的立法初衷是好的，是为了稳定农村土地承包制度，但实际上强化了国家对土地权益的处分权，剥夺了土地所有者的权利。
农民集体可以决定土地调整事宜吗？不能。《土地管理法》第14条规定，“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。既然农民集体为所有权人，当然应该可以决定对个别承包的土地进行调整，为什么还要县乡政府批准呢？
农民集体可以决定向外承包土地吗？不能。《土地管理法》第15条规定，“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”
农民集体可以决定土地用途吗？不能。《土地管理法》中关于土地利用规划、耕地保护、建设用地使用等规定了各级政府的审批权限和程序，所有权人（农民集体）的意志被放在了一边。
集体土地使用权可以买卖吗？《土地管理法》中规定土地使用权可以买卖，现有法律中国有土地使用权买卖有明确的规程，而集体土地使用权买卖则没有。《农村土地承包法》中有关于土地承包经营权流转的规定，但这只是集体土地使用权的一个方面。因此，集体土地使用权的买卖操作上缺乏法律依据。
集体土地使用权可以设定抵押吗？不能。《担保法》第37条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。
相比之下，城市土地虽然属于国家，所有权人为全体公民，权利主体似乎不如农民集体更明确。但是，城市土地（使用权）可以买卖，可以继承，可以设定抵押，可以作为出资，房地产权人对其房地产有处分的权利，拥有了所有权性质的权利。
综合上述分析，农民对于农村土地的权利其实就是承包经营权以及相应的占有、使用和收益的权利，不具有处分权，不具有所有权。这种关系，更像是一种租赁关系，即农民向政府租赁经营土地，按土地多少缴纳“租金”，即农业税。农业税取消了，成为无偿租赁。
上面所说的问题很多学者都注意到了，有人称之为农村土地集体所有权的虚置。
学者于建嵘在《农民是如何失去土地所有权》一文中对虚置的原因分析得很透彻。
他认为，我国现行法律虽然规定了农村土地三级"农民集体"所有，但却没有明确规定"农民集体"作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决"农民集体"与农民个人的利益关系。而在实践上，农村集体土地所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化、使用权对所有权的分割程度很高。特别是国家对"农民集体"行使土地所有权超法律强制，使本来在法律上已虚拟化了的"农民集体"只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。
他还对“农民集体”这一概念作了法律上的分析，认为"农民集体"不是法律上的"组织"，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。现行法律规定"农民集体"这样一个无法律人格、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权虚置。
笔者以为，农村土地集体所有权的虚置至少带来两个后果：
1、农民权利容易受到侵害
经常有报道，说某农村土地被非法征用来建工厂，建高尔夫球场，农民失去土地，没有了生活来源等。
结合前面对农民土地权利的分析，就不难理解上述情况了。农民的权利限于承包经营，土地开发、土地征用等由各级政府组织说了算。尽管法律规定一些事项要通过村民会议，但决定权在政府。所以对一些开发商来说，只要做通有关部门的工作就结了。在这一过程中，农民（即所谓的“所有权人”）的意见不被重视，他们的声音甚至听不到。所以他们的权益很容易被侵害。
政府已经认识到这一问题的严重性，要求加强土地审批，通过严格审批的办法来解决。这在短期内和表面上是有效的，但不能从根本上解决问题。因为只有利益攸关者，即农民的权利真正到位并得到法律的保障，农民的利益才能得到长久的保护。
2、农民不能真正享有土地财富
尽管城市居民也不拥有土地的所有权，但他们的土地使用权有相对的稳定性，如工业用地50年，居住用地70年。正因为这种稳定性的存在，城市居民在通过对价取得土地的使用权后，便拥有了所有权性质的权益，可以转让，可以抵押，可以继承，拆迁有权得到补偿等等。而农村土地则没有稳定性，调整不按照市场规则支付对价，往往是地方政府一纸政令，农民使用的土地就会调整。由于土地使用和收益不稳定，土地对于农民的权益就小，不能真正成为农民的财富。比如，因为土地缺乏长期稳定性难以作为融资的信用，不能为农民融资。
那么怎样才能从根本上保护和实现农民的土地权益？
最根本的是从宪法规定的“农村土地集体所有”的原则出发，探讨对现有农村土地制度进行改革，并在此基础上对现有农村土地法律法规进行修订。
很多专家学者提出了自己的见解。“三农”问题专家李昌平在《怎样实现和保护农民的产权》一文中建言，国家应建立一农民土地银行为核心的农民产权实现体系，把农民土地这个巨大的财富纳入现代金融制度体系。具体做法是，国家建立农民土地银行，村一级建立土地信用社，村级信用社可以以村民集体的土地权作抵押，在农民土地银行贷款；村民可以用自己的份额土地权作抵押在村土地信用社贷款。村级土地信用社由村民民主管理，利息收益用于村内公共事业和补贴农民社会保障。
笔者以为，农村土地法律制度应该借鉴城市土地法律制度，建立一种公有但农民可以长期稳定使用，并可以按市场规则处分的制度。只有实现城乡土地法律制度这一根本性的制度的对接，才能更有力推进城乡协调发展；只有这样，土地这一巨大财富的作用才能更好的发挥，并为全体公民所享有。