依法行政背景下的宿迁市公共环境卫生治理问题

今年10月8日召开的国务院常务会议中审议通过了《优化营商环境条例（草案）》，其中重要说明了好的营商环境对于一个城市而言的重要性。而仅仅就宿迁市而言，好的营商环境对于推动宿迁市经济发展、实现治理现代化也同样具有着极其重要的意义。今年以来宿迁采取的优化对外形象、精塑“五最五优”营商环境等的一系列举措，让宿迁打造最优营商环境城市的目标逐渐成为现实。而在优化营商环境的一系列举措中，宿迁市公共区域环境卫生建设也是其中的一项重要环节。城市公共环境卫生管理是政府为公众提供的公共产品之一，它就像镜子一样可以折射出城市政府的形象与城市的文明程度、精神面貌。政府部门在环境保护工作中发挥出重要职能作用，有利于更好地优化宿迁市营商环境，以崭新的市容市貌迎接新一波的挑战具有积极意义。

从2015年的《宿迁文明20条》到2017年的《宿迁文明20条》2.0，我市在环境卫生治理方面不断进步，公共区域脏、乱、差的环境卫生状况大为改观，实现了从江苏省最后创成省文明城市的地级市，到以第一名的优异成绩荣登第五届全国文明城市名单的奇迹式飞跃。虽然目前我市已步入后创卫时代，但更需要在巩固已取得的可喜成果的同时，对公共区域环境卫生治理方面进行更深层次的努力，政府通过依法行政发挥主导职能，市民积极配合来完成这一环境卫生维护的长期挑战。

一、 宿迁市公共区域环境卫生存在的主要问题

在实地走访调查中，本课题组发现在我市广场、街道、公园、旅游景点等公共区域，随地丢垃圾、倾倒污水的现象仍时有发生。这些不文明现象反映出城市生活垃圾在产生、收集、运输以及处理各环节中存在着一些问题，具体而言：

（一）公共区域生活垃圾处理压力大

    垃圾产生量的增长与城市人口增长、城市经济水平、生活习惯、消费方式及收集方式等因素密切相关。随着我市城市化进程的加速与旅游业的发展，生活垃圾产生量逐年增长，这导致公共区域面临不断攀升的垃圾收集、运输、中转、处理压力。

（二）垃圾分类实施效果不佳

    虽然，城市公共场所和主次干道两侧绝大部分按照有关标准要求设置了分类收集果壳箱等垃圾收集容器，但是市民垃圾分类投放行为还未蔚然成风，全市垃圾分类收集率偏低，这就使得城市生活垃圾的回收率很低。

（三）环卫基础设施不完善

    有人大代表提出，我市环卫基础设施尚有欠缺，特别是在农村地区，环卫设施相较城市中心片区明显不足——农村生活垃圾分类及终端处理设施规划与建设相对滞后，乡镇中转站垃圾渗滤液未处理，餐厨垃圾处置场等设施建设比较落后，无法满足城市生活垃圾中转的需要；设备功能的不完善还进一步地限制了全市生活垃圾无害化处理率的上升。

（四）垃圾资源化利用水平不高

    如何实现垃圾资源的循环利用是解决环境卫生问题的题中之义。但就目前宿迁生活垃圾处理的情况来看，我市在垃圾资源化利用中还存在着部分垃圾处理设备老化、技术相对滞后、成本费用高等问题，这些问题直接影响了垃圾资源化利用水平的提升。

二、 宿迁市公共区域环境卫生问题的成因分析

从责任主体来看，市民对垃圾处理的环保意识较为淡薄，政府主体对于环境治理方面主体单一，垃圾处理政策法规体系尚未健全，以及政府对垃圾收运、处理等的财政投入不足。并且，基本公共卫生服务政策的实施过程，不仅仅是基本公共卫生产品和服务的生产与提供的过程，本质上更是政府及相关职能部门发挥政府职能，通过制定政策、法规等，引导基层卫生服务机构和社会卫生服务资源，促进居民健康水平与健康素养提升，以实现政策效益和社会效益的过程。

（一）政府在环境卫生保护方面的法制宣传不到位

在全市人民众志成城创建全国文明城市的过程中，我市市民的文明意识已大为提高，但在对生活垃圾的处置问题上，环保意识还有待提高，主要表现在商品过度包装现象较为普遍，废旧物品二手交易市场发展滞后，主动将垃圾分类放置的风气尚未完全形成等。我市还未将垃圾分类的观念通过法制宣传深入人心，人们还不够重视其重要性。若市民的环保意识未得增强，公共区域环境卫生问题的源头无法控制，那么再好的环保法规也达不到应有的效果。

（二）垃圾处理政策法规体系尚未健全

要解决我市的环境治理问题，最重要的就是严格执行我市在环境治理方面的政策法规，而依法行政不可避免的要求有完善的法律、法规和规章作为其前提和保障。依法行政所依据的“法律”，首先是宪法，这是一部作为国家根本大法的法律，其次，是与行政相关的其他部门法。目前，我国有大量的行政法律、法规使得行政法律体系较为完善，并且也初步形成了监督行政权力运行的法律体系。但是对于我市环境治理方面而言，还是缺少一些详细具体有针对性的法律法规和地方政策。

目前，我市主要依据《固体废物污染环境防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《公共场所卫生管理条例》、《宿迁市城市绿地保护条例》、《宿迁市城乡生活垃圾分类和治理专项行动实施方案》、《宿迁市政府办公室关于加强市区餐厨废弃物处置管理工作的通知》等文件来处理公共区域环境卫生问题。这些法律法规为宿迁城市生活垃圾处理体系的完善提供了法律依据。但是现行的法律法规也存在一些问题，例如：对于源头减量、过程消减、总量控制等环节上缺乏必要的政策规定，事后惩戒机制尚未建立，垃圾处理政策法规体系尚未健全；同时对于一些细节方面要求不是很严格；更重要的是很多政策法规在实施过程中都未切实有效施行，政府职能部门没有完全起到应有的作用。

（三）环境治理主体较为单一，政府权力过于集中

我国由于受国情影响，与国外环境治理要求弱化政府影响不同，在环境治理方面政府仍应当起主导作用，这是因为政府在我国具有的权威性和强制性能够保证环境治理政策充分被接受和实施。但是，由于当前我国环境治理方式仍是以政府为主导的模式，导致环境治理的领导人多数是政府的代言人，而环境问题的产生往往也是与当地政策的环境政策息息相关。因此环境治理从污染到治理的主体往往都是政府，这样的模式很难代表社区民众的意志；而社区合作机构领导的权力往往相对集中，没有有效的监督与制约机制，环境治理的成效往往非常缓慢。

（四）政府在公共区域卫生管理方面存在不足

人们不断提升的对环境卫生管理工作的要求与相对落后的环境卫生服务体系之间形成了矛盾。虽然市政府和环境卫生管理部门采取了措施改革现行的环境卫生管理体制、提高管理效率和服务水平，也取得了一定成效，但仍无法满足城市发展与人们对环境卫生管理的多元化需求，亟待变革。另外，还有少数基层党委政府履行“党政同责、一岗双责”不力；相关职能部门对自己承担的环境保护责任认识不到位，进一步削弱了公共区域环境卫生改善的效果。 

（五）政府对公共区域环境卫生改善的财政投入不足

我市对于环卫设施的投入资金较少，在城市生活垃圾的技术改造方面的投入也小于其他龙头企业，环境卫生政府支出占维护建设资金的比例较低，尤其在农村地区，公共区域环境卫生问题没有受到足够的重视。

三、 国内外环境治理对比

（一）国外环境政策方面的支持

国外对于环境治理方面大多采用社区合作的治理方式，通过将各个片区划分给社区，责任到社区，以此来通过群众和社区的共同努力来达到环境治理的目的。国外政府对于社区各方参与环境治理的态度是宽容的，美国几乎各州都有广泛的政策，许可公众们可以参与到环境治理的决策中。对于非营利组织，美国政府更是授权其可以协助政府部门一同管理污染超标的企业，例如治理废水排放的环境问题时，联邦环保署同意地方环保社团支援非点源污染的治理和防护；欧洲各国曾召开会议，让相关的非营利组织都参与到废物总量的标准化管理中来。

除了政策之外，在资金方面，除了政府会划拨出一部分财政资金支援社区合作的环境治理团队，很多当地的私营企业也会对其进行赞助保证团队的运行正常，在这样的情况下，国外社区合作的环境治理才能取得长足的发展。

（二）国内环境治理现状

我国就目前为止环境治理方面大部分还是采用政府为主导，将各个片区的责任实施到个人，例如西安而言为了治理环境卫生还形成了“厕长制”，将每个区域的卫生责任应对到个人，而这种方式导致权力一体化，无法形成有效的监督管理体系。将整个城市的环境卫生都集中于单个部门处理而言压力过大，且无法及时有效的应对突发的环境问题。对于小区过于集中的区域而言垃圾处理方面压力较大，而旅游观光区域范围较广，人流量大，这就需要更多人来参与到整个城市的环境卫生治理，仅仅依靠政府权力来进行环境治理是明显不合时宜的。

四、宿迁市公共区域环境卫生状况的改进建议

通过对我市公共区域环境卫生问题及其成因的分析，与对国内外先进治理经验的借鉴与思考，本文提出应该着眼生活垃圾的产生、运输及处理中存在的问题，以政府发挥行政职能为主导，不断引导市民遵循政策法规，充分发挥政府在公共区域环境卫生建设中的作用, 完善垃圾治理政策法规体系，加强对环卫基础设施建设的投入、发展绿色垃圾处理技术等手段改善本市公共区域环境卫生状况。

（一）政府引导为主，加大多元主体的合作

相对于国外而言的社区合作模式，它能够最大程度的让区域内的每个公司企业、商家加入到环境治理中来，一方面可以减轻政府压力，另一方面也可以从根本上去减少环境问题。因此考虑到我国的具体国情，我国环境治理的社区合作模式仍然应以政府为引导人，但应该转变政府在社会管理中所发挥的职能，下放社会管理权力重心，打破原先社会权力与国家权力一体化的局面，让更多在应市场经济体制形成的社会组织参与到社区管理中来，同时大力加强与该社区内非营利组织、私营企业和志愿者团队的合作，达成资源的共享和有效配置，共同治理环境问题。

（二）政府加强法制宣传，引导市民树立并增强符合环保理念的垃圾处理意识

    完善城市生活垃圾处理，离不开公众的积极参与和大力支持，公众环境意识的高低直接影响到城市生活垃圾的处理过程中资源化和减量化的水平。所以，政府可以加强对普通市民的环境保护教育，增加环保法制宣传提高市民的环境意识。市民是环境的创造者，也是环境的享受者，所以市民环境意识的强弱直接关系城市生活垃圾的处理，关系到城市环境的好坏。

    通过普及环境保护科学知识以此来提高公众法制观念和道德水准。建议可以多次开展垃圾分类知识进小区、进学校、进单位的活动，重点宣传居民生活垃圾“三分法”，依托社区网格化管理，组建楼栋长和志愿者等专兼职指导员队伍，长期开展多渠道、多形式的垃圾分类指导，通过编印 “垃圾分类宣传手册”，制作垃圾分类专题宣传片，拍摄垃圾分类微电影，介绍各类垃圾种类、投放地点、时间要求等，让居民懂得分什么以及怎么分类；在示范小区中推行积分奖励制度。小区居民通过注册垃圾分类卡，主动进行垃圾分类获取积分，获取的分类积分可以用来兑换抽纸、洗洁精、香皂、洗手液等生活用品，以此激励市民投身到垃圾分类处理的日常活动中。

（三）完善垃圾治理政策法规体系

在进行社区治理模式的基础上，可以充分结合我市实际，从区域整体出发，统筹考虑城镇与乡村的协调发展；调整城市经济结构，转变经济增长方式，发展循环经济；统筹安排和合理布局区域基础设施，实现基础设施的区域共享和有效利用。在此基础上，可以通过广泛征求专家学者建议和听取群众意见，制定出有目标、有标准、可操作、能实现、易收集、好处理的城乡生活垃圾分类和治理工作专项行动实施方案、生活垃圾强制分类工作方案。希望可以制定出全市城乡生活垃圾分类和治理2020年实施计划等文件，明确现阶段我市垃圾分类目标任务、推进措施和组织实施保障，明确年度目标任务和时间节点，严格执行事后惩戒措施。

    加大政府对城市生活垃圾处理行业的政策扶持。政府应在资金补贴、按期结算、贷款融资、上网电价、设施布局、特许经营等方面对城市生活垃圾处理企业予以关注和扶持，让城市生活垃圾处理经过市场化的运作，实现资源的重新配置，淘汰旧的、过时的垃圾处理模式。

（四）加大公共区域垃圾处理的财政投入力度

我市应该从加大财政资金投入、建立有偿服务机制、加大保洁人员待遇等三个方面建立稳定的投入机制。逐步对城乡环卫保洁和垃圾收运实施市场化改革，推进城乡生活垃圾分类和治理，对现有的垃圾收运体系进行全面改造升级，对垃圾处置终端进行扩建和提升，发展垃圾处理绿色技术，在试点城区、乡镇，建议可以采取“阳光堆肥”和“微生物发酵”等模式，推进有机易腐垃圾分类处置，以此来提高城乡生活垃圾源头密闭化收集能力、无害化处置能力和资源化利用能力。

我市可以对全市农业、水利、环保、住建等多项涉农资金资源进行全面整合，相关部门也可以积极向上级争取扶持资金，全部统筹用于农村环境整治工作。此外，还可以积极发动社会各界进行捐资捐建。同时也可以采取PPP模式建设生活垃圾分类核心示范区，在农村地区也应积极探索PPP模式，推动农村环卫保洁、垃圾分类收运等市场化运营。

与此同时，我市也应围绕洪泽湖、骆马湖周边，古黄河、京杭大运河、新沂河等流域性河流两侧高速公路、国省干道、城乡道路两侧等“三沿”区域，以及沭阳县新河、庙头、颜集、扎下、潼阳等西南花木产业林片区，泗阳县卢集、高渡、裴圩、城厢等成子湖林果苗木片区，泗洪县峰山、天岗湖、双沟西南岗经济林果片区“三大”片区等等建设目标重点改造治理，深度优化公共区域环境。

综上，首先可以通过树立以政府为主导的环境治理模式，发挥出法治政府的规范引导作用，进一步来完善环境治理方面的政策法规体系，提前打好我市在公共区域环境卫生治理方面的预防针；其次可以通过加强对环卫基础设施建设的投入、发展绿色垃圾处理技术等手段，控制好改善我市公共区域环境卫生的实施过程；最后可以通过发挥出政府行政职能，执行好政策法规的监督管理与处罚措施，严格制定并执行关于改善我市公共区域环境卫生的事后惩戒制度。由此，希望可以打出治理我市公共区域环境卫生的组合拳，进一步提升我市的文明形象，为实现我市全面、协调、可持续发展目标提供源源不断的动力。