我州工业园区建设中的法律风险提示

     2010年11月8日，省委、省政府下发《关于实施工业强省的决定》，随后，全州积极组织开展招商引资和工业园区的建设工作，工业园区建设是加快推进工业化的有效途径,工业园区的建设和发展水平对贵州工业强省战略目标的实现至关重要。因此，正确预测、看待并设法解决存在的法律风险，对推动工业园区持续、健康、稳定发展尤其重要。

一、工业园区选址和功能定位要服从全国主体功能规划

2010年12月21日，国务院《印发〈全国主体功能区规划〉的通知》，该规划明确黔中地区属于国家层面的重点开发区域，其功能定位为：全国重要的能源原材料基地、以航天航空为重点的装备制造基地、烟草工业基地、绿色食品基地和旅游目的地，区域性商贸物流中心。该规划还明确我州荔波县茂兰国家级自然保护区、平塘风景名胜区、平塘国家地质公园、瓮安江界河风景名胜区属于禁止开发区域。

因此，在工业园区的选址中，要服从全国的主体功能规划和遵守《风景名胜区条例》等的规定。在招商引资过程中，要结合区位功能定位，要敢对投资者说“不”，避免因为招来的项目不能获取许可，确保项目顺利落地，持续、健康发展。

二、招商引资的主体要合法

因为各级领导干部个人承担了一定数量的招商引资的责任，在这样的形势下，国内各地区间的招商引资竞争瞬间加剧了。地方政府为在竞争中取得优势，纷纷将招商引资列为一号工程，各级领导亲自带头找项目、谈项目、促投资。投资者为了保证能够得到稳定的优惠政策，均要求地方政府作为投资协议一方当事人。

政府职能即政府对国家和社会进行管理所承担的职责和功能，而不应直接从事竞争性经营活动，更不能直接干预其他市场主体的经营活动。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，政府的职能定位也应该符合上述要求。在市场经济条件下，企业法人寻找项目、洽谈项目、投资合作等明显属于市场行为，应由企业法人自主进行，政府应该扮演“筑巢引凤”的角色，制定政策、优化环境、搭建平台、提供服务，而不能代替企业去找项目、谈项目、进行投资合作。

还有，政府在招商引资协议中没有法律上的权利和义务，如果政府在协议上签章，无异于处理第三方的权利、义务，因此，政府不能作为招商引资协议一方当事人。针对投资者要求地方政府必须签订协议的，政府只能签订框架协议或意向性协议，签订涉及具体权利、义务的合同必须由企业法人自主进行，确保主体合法。

三、优惠政策要合法

为了赢得投资，不排除我们为了大局利益，在招商过程中，向投资者承诺减、免税。按照《税收征收管理法》第三条规定：任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的规定。

某管委会通过内部会议纪要决定为某投资项目减免一定时期的税费，并经园区所属区政府同意，后因未兑现而被投资者起诉，本案为某省高院一审、最高人民法院二审的案件。最高人民法院以该承诺违反法律规定，且该承诺属于管委会与投资者串通损害国家税收的行为，按照《合同法》第五十二条的规定，该承诺无效，裁定驳回投资者的起诉。因此，优惠政策要符合法律规定，避免败坏政府形象和招致诉讼等不良后果。

四、土地利用要合法

建立工业园区就要利用土地，要么利用国有土地，要么利用集体土地，要么出让土地使用权，要么出租土地。如果是出租农村集体土地的，按照《土地管理法》第十五条的规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。如果是出让集体土地，必须按照《土地管理法》的规定办理农用地转用审批手续，获取批准后，还应当按照征收集体土地的程序征收土地，方可出让给投资主体。签订土地出让合同的过程中，一是园区、开发区管委会不得与投资者直接签订涉及土地方面的协议，土地出让合同必须由国土部门代表县级以上人民政府与受让人签订。否则，一旦发生纠纷，将会被人民法院判定为无效合同；二是处理好意向协议与招、拍、挂的关系。根据土地管理法规规定，凡用地性质为商业、旅游、娱乐等经营性用地出让，必须以招标、拍卖或者挂牌方式进行。《物权法》实施后，将工业用地也纳入了必须招标、拍卖的范围。因此，要杜绝“先上车后买票”的现象出现，有的地方在招商引资过程中，为了得到资金，先让投资者在土地上修建厂房，在土地的招、拍、挂过程中，通过各种手段促成“上车者”中标。这样的做法，首先是违反了《招投标法》相关的法律法规，同时，将为个别不法分子提供了腐败的温床。因此，土地是利用要处理好招商引资的框架协议与相关法律法规的衔接，杜绝擅自承诺，越俎代庖。

五、恶意和虚假投资要防范

首先，要核实投资者的资信问题。在与投资者签订合同时，要将对方的注册资本、履约能力、是否停歇业等重要信息核实清楚，不可以貌取人，不能仅凭名片、头衔和行头作决定。具体的防范方法就是委托律师或其他机构向对方注册的工商行政管理部门函电查询公司类型、股份结构、法定代表人、注册资本增减、企业年检等基本情况。对方就地注册的，必须按照约定打足注册资本金。对于以机器设备和知识产权合资的，要委托有资质的评估机构或资信调查机构进行调查评估。

其次，要谨慎对待投资者提出的担保问题。在招商引资过程中，个别政府为了地方发展，完成目标管理任务，一味迁就投资者，甚至承诺自己或下属单位为投资者提供各类担保。按照《担保法》的规定，国家机关不得为保证人，使用外国政府或者国际经济组织贷款且经国务院批准进行转贷的除外，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。对投资者提出的担保问题，要禁止学校国家机关，幼儿园、医院等以公益为目的事业单位为投资者提供担保，避免因为主体不合法导致担保合同不成立。

总之，我们要全力支持工业园区的建设，在看到工业园区建设突飞猛进的同时，也要正确的看待其存在的问题，如果要实现又快、又好的发展，就需要我们正确预测能并能减少风险。诚然，工业园区建设涉及面广，主体多样，涉足的问题千变万化，需要各行各业的高度关注，协力解决，方可有力的推动我州工业园区健康、快速发展。

（兰  航  仁义律师事务所律师）