案 情

       某村位于一市级国家级经济开发区的规划仓储物流园区内，其集体土地均进行了统一征收，该村想选择靠近园区主干道的一块土地作为村集体安置产业用地。开发区自然资源部门核查后发现该地块一年前已经完成征收并纳入政府储备，于是在征得开发区管委会以及土地储备机构同意后，决定按划拨国有土地使用权方式给该村办理地块的供地手续。该村村民代表商议后，不同意这一供地方案，要求按拨用集体土地使用权方式办理。为此，该开发区管委会组织相关部门多次讨论，暂时没有就供地方案与该村达成一致。

分 歧

       争议焦点集中在供地方式以及国有土地是否能转为集体土地两个问题上。

       一种观点认为可以将这块地转为集体土地，再按拨用集体土地使用权方式办理供地手续。如果该村还有未征收的集体土地,可以与储备土地置换后，将该块安置产业用地调整为集体土地；或者由被征收集体经济组织退回征地补偿款，将该块安置产业用地还原为集体土地。

       另一种观点认为，国有土地转换为集体土地是不可行的，为了便于村集体安置产业用地统一管理，应保留这宗地国家所有的性质，按拨用集体土地使用权的方式供地。还有人认为，村集体经济组织使用国有土地符合相关法律法规，应按划拨国有土地使用权方式供地。

评 析

       集体安置产业用地的供地作为一项行政许可，其依据、内容等均应符合法律法规的规定。要解决供地方案上的疑虑，就要从所有权征收、使用权设定等方面入手分析，排除理解上的误区。

所有权征收不可逆，完成征地不能再转为集体土地

        我国土地所有权分为国家土地所有权和集体土地所有权两种不同的类型。其中，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使,地方人民政府依据法律的授权，实施土地使用权划拨、出让、收回等所有者行为，以实现对土地占有、使用、收益和处分的权利。根据我国法律规定，国家土地所有权只能为国家所有，国有土地所有权的买卖、互易、赠与等均属非法。

        本案例中的地块已经依法征收，转变为国家所有。按照现行法律，国家所有土地不存在退回征地补偿款，再转为集体土地的程序，也不允许通过置换、转让等方式转为集体所有。可见，集体土地与国有土地置换、逆转征收程序的建议，是完全不可行的。

使用权从属于所有权，须与所有权类型保持一致

        土地使用权本质上是土地所有者在不丧失所有权的情况下，将所有权的一部分权能暂时或者长久地让渡给他人，而所有权人保留处分权。土地使用权的发生、行使要受到所有权的制约。土地使用权的从属性及派生性决定了其类型须与所有权类型保持一致，即不会出现基于集体土地所有权设定国有土地使用权的情况，也不会出现基于国有土地所有权设定集体土地使用权的情况。

        本案例中，有人提出的保留国家所有的性质，按拨用集体土地使用权方式供地的观点，就是要在国有土地所有权上设定集体土地使用权，这种观点违背了土地使用权从所有权中派生时，应保持所有权性质以确保所有权人处分权的原则，模糊土地使用权的从属性及派生性，混淆了集体土地与国有土地的差异，也是不可行的。

安置用地不限类型，国有土地也可用于安置

        安排集体安置产业用地的目的，在于解决农民集体经济组织在征地后的生产发展问题，保障被征地农民的长远生计。从现行管理建设用地的各项法律法规来看，无论是国有土地使用权还是集体土地使用权的建设用地，均可实现这一目的。各地的集体安置产业用地政策，也未对安置产业用地的使用权类型进行限制。

       两者在建设使用上并无明显差异，区别在处分上，集体土地使用权相对于国有土地使用权在转让、抵押等方面受限，未来征收补偿的程序也有一定的差异。

       本案例中，导致村集体经济组织坚持要选择集体土地使用权的原因，主要是受集体土地安置的旧习惯影响以及对于未来征拆补偿的疑虑，说明当地关于安置产业用地政策宣传得还不够深入。

       土地征收是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。在征收农民土地的过程中，各地采用留地安置的方式对被征地的集体经济组织进行安置。安置产业用地能为被征地农民提供连续而稳定的经济收益，并分享未来土地增值收益。留用国有土地和留用集体土地两种形式各有其优缺点，因留用集体土地只办理农转用手续，不办理征收手续，程序相对简单，成本也较低，虽然在未来流转受一定限制，但村集体经济组织在选择安置产业用地类型时，受传统观念影响，通常更愿意选择这一模式。不过，在城市新区大面积统一征收的情况下，往往难以实现。

       安置产业用地相关政策在各地也处于探索阶段，难免会遇到执行过程不完善不清晰的地方，需要制定政策的部门在拟定政策时注意与现行法律和政策的衔接，因地制宜地完善相关政策，并将安置产业用地政策与建立被征地农民长远生计保障措施相结合，尽力化解被征地农民的疑虑。