黄河防洪工程施工相关民事法律问题分析

摘要：本文针对当前防洪工程施工中频发的民事纠纷现象，通过一些典型案例分析了在当前黄河标准化堤防施工中存在民商事法律问题，提出了切实可行的解决工程施工中的民事法律纠纷的意见。

关键词：法律意见；防洪工程；工程管理

十五大确定了依法治国，实现法治中国的方略。我们在各项治黄工作中应当依法开展各项治黄活动。违反法律的代价就是要承担不利于我们的法律责任。可是在当前的黄河工程施工中，一些基层施工单位却唱出了与依法治河不协调的声音，由于法律意识薄弱，不注意严格按照有关民商法律、法规进行工程施工，频频被推向人民法院民事法庭的被告席，被诉巨额赔偿。在诉讼中，我们要聘请律师，组织人员参与诉讼，调查取证，耗费大量精力、物力、财力。不管是胜诉、败诉还是庭下和解，都严重影响了正常的治黄秩序，干扰了治黄经济发展，对治黄单位造成了不应有的经济损失。亡羊补牢，为了避免发生类似法律纠纷，下面通过几起案例对防洪工程中存在的法律问题作如下分析。

一 、 黄河防洪工程施工中存在的法律关系概述

在黄河防洪工程施工，存在着三类法律关系。①受到《水法》、《防洪法》、《土地管理法》等经济法规的调整，存在着经济法律关系；②受到《民法通则》、《招投标法》、《产品质量法》、《公司法》等法律法规调整，存在着民商法律关系。③受到《河道管理条例》、《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》等行政法规、行政规章调整，存在着行政法律关系。

治黄干部职工对《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》等行政、经济法律法规比较熟悉，在防洪工程施工中很少出现此类违法现象，因此不再详述此类法律关系。对民商事法律关系不很熟悉，在防洪工程施工中违反民商事法律、法规的现象履有发生，通过法庭诉讼，交了大量学费。下面对民商法律问题进行简要分析。

二、防洪工程施工中应注意的招投标法律问题

《招标投标法》第四十八条规定：“中标人应当按照合同约定履行义务，完成中标项目。中标人不得向他人转让中标项目，也不得将中标项目肢解后分别向他人转让。

中标人按照合同约定或者经招标人同意，可以将中标项目的部分非主体、非关键性工作分包给他人完成。接受分包的人应当具备相应的资格条件，并不得再次分包。

中标人应当就分包项目向招标人负责，接受分包的人就分包项目承担连带责任。”

在防洪工程的招标投标中，有的县、市河务局对自己辖区内的工程没有中标，就采取种种手段，迫使中标单位将工程全部或者部分关键工作转包给该河务局。在施工中还出现了二包、三包等严重违法现象。

在转包过程中要注意的法律问题是：

（1）只能转包中标项目的部分非主体、非关键性工作，不能转包主体，关键性工作。

（2）接受分包的单位应当具备相应的资格条件，并不得再次分包。

对于上述行为，《招标投标法》第五十八条规定：“中标人将中标项目转让给他人的，将中标项目肢解后分别转让给他人的，违反本法规定将中标项目的部分主体、关键性工作分包给他人的，或者分包人再次分包的，转让、分包无效，处转让、分包项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款；有违法所得的，并除没收违法所得；可以责令停业整顿；情节严重的，有工商行政管理机关吊销营业执照。”

三、防洪工程施工中应注意的民事法律问题

《民法通则》第一百二十五条规定：“在公共场所、道旁或者通道上挖坑、修缮安装地下设施等，没有设置明显标志和采取安全措施造成他人伤害的，施工人应当承担民事责任”

本法条规的的是“地面施工致人损害”的特殊侵权行为，作为一般侵权行为的特殊条款，法院一般优先适用该条款。民法理论认为，适用该条款的前提条件有两个：（1）须在公共场所、道旁或者通道上施工；（2）须是从事挖坑、修缮安装地下设施等作业。两个条件具备成立才能成立侵权责任。

民法理论中的侵权理论认为在过错推定的归责原则下，侵权人只有证明自己没有过错时才能免责。也就是说，施工人如果能够证明自己已经设置了明显标志和采取了安全措施，并且这些标志和措施足以使人引起注意，可以避免损害发生，则可以不承担民事责任。

这里有一起近期发生的典型案例：2004年12月11日早上，兰考黄河标准化堤防建设151标段临河淤区内，发现一辆黑色皇冠牌轿车，上午10点多现场打捞后，发现车内有一名二十多岁的年青人，已溺水死亡。经现场和其亲属辨认，死者：刘全，男，24岁，开封县杜良乡人. 事隔半个月后，死者刘全的子、妻、父、母四人作为原告将该段（151）施工单位兰考黄河河务局告上法庭。其理由是：因该段施工者——兰考黄河河务局，在施工标段未设置明显标志，未采取安全防范措施，是导致刘全死亡的主要原因。要求兰考县人民法院判令兰考黄河河务局负责民事赔偿刘全死亡丧葬费、抚恤金等共计25万余元。经过法庭公开开庭审理，该案以和解结案。双方均没有提起上诉。

这是一起典型的黄河防洪工程意外事故案，在黄河标准化堤防施工中影响很大。由于黄河防洪工程数量多，堤线长，施工场地多，涉及黄河工程管理引发的民事案件时常发生。河道主管机关一旦败诉，会在当地引起连锁反应，导致出现意外事故就找河道主管机关的恶果。该案应引起河道主管机关的深思，要求在我们今后的工作中要注意：

（1）在可能发生事故的地方设置明显的安全标志牌，配备专职安全监督员。设置明显的警示标志使法律赋予我们的强制性义务，如果我们违反义务，一旦发生事故，将承担不利的民事法律责任。

（2）工程施工，安全第一。我们在水利工程施工中不能口头讲安全生产，只是搞花架子，贴标语，讲讲话，不舍得花钱投资安全设备。我们要把安全生产落到实处，花大力气做好安全生产工作，要把安全施工放在首要位置，加强安全宣传，制定严格的安全管理制度，对于潜在的安全漏洞，要舍的投资，采取必要的防护措施，防止事故发生。

四、 防洪工程管理中应注意的民事法律问题

《民法通则》第一百零六条第一款规定：“公民、法人违反合同或者不履行其它义务的，应当承担民事责任”^⑵

按照民法理论，该法条采用过错原则，规定了公民、法人只要不履行合同义务的，应当承担民事责任。河务局对黄河防洪工程存在管理责任，应该履行工程管理的法定义务，如果没有履行相应的管理义务，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。

2005年10月，河南开封第二河务局的大堤由于受暴雨冲刷，形成水沟浪窝，造成水土流失，泥流淤积在大堤附近的一座鱼塘。该鱼塘主人向开封县人民法院起诉，共要求第二河务局赔偿16万元。

该案例要求我们注意以下事项：

（1）平时加强工程管理，对于堤防上的年久失修的房屋、设施及时整修加固，避免出现事故。

（2）对于防洪工程管理，要经常巡查，对存在容易对人造成伤害的潜在危险的地方提出详细的整改意见，及时进行维护，防微杜渐，防止发生意外事故。

（3）加强堤防工程养护，及时修整水沟浪窝，獾穴鼠洞，避免暴雨时出现大面积的塌方和水土流失。

（4）开展水行政执法大检查，坚决清除堤防保护区的违章房屋、鱼塘。

五、 防洪工程征用土地中应注意的法律问题

在防洪工程建设中，需要征用农用地、耕地，受到《土地管理法》调整。根据土地法规定，在征用土地中应注意以下几点：

（1）工程建设需要使用集体经济组织所有的土地的，首先要按照《土地管理法》第四十四条、第四十五条，《土地管理法实施条例》第二十三条的规定办理农用地转用审批和征地审批手续。

（2）征用土地方案经依法批准后，被征收土地的所有权人、使用权人依照《土地管理法》第四十七条、第四十八条、第四十九条、《土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条的规定，办理征地补偿和安置补助手续。

（3）如果土地使用权出现争议的，应当依照《土地管理法》第十六条的规定，首先由有管辖权的人民政府作出处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以向人民法院起诉。

2004年的黄河标准化堤防施工中，河南开封第一河务局按照有关文件精神，征用柳园口乡轩楼村委、和尚庄村委土地共83亩，与二村委签署了征用土地协议，并经当地土地部门批准，按照《土地法》规定的征用土地有关规定，履行了有关手续，向当地土地主管部门上交了征用土地有关款项、土地补偿费、青苗款等款项。

2005年4月，开封自来水总公司以对该土地拥有使用权为由（自来水公司拥有70年代的征用土地证），向开封市中级人民法院起诉河务局侵犯了他们的土地使用权，要求河务局赔偿人民币88万元。

此案暴露出了我们基层领导干部的民事、经济法律意识的薄弱和民事、经济法律知识的欠缺。如果我们熟悉土地管理法规，明白征用土地的流程，就应该首先查清楚该征用的土地所用权和使用权，然后再办理有关手续的情况下，我们就不会这么被动了。

六、在今后的防洪工作中要注意的问题

如果要在防洪工程施工和管理中要避免民事纠纷的发生，我们要做到以下几点：

（1）加大学习民商法律力度，不断提高广大干部职工的民商事法律关系意识。各级治黄单位应当把宣传学习民商法、经济法规提到法律宣传教育日程，防微杜渐，强化干部职工的法律意识，依法施工，促进黄河防洪工程的顺利进行和治黄经济的稳步前进。

频发的诉讼案件，暴露出治黄法律宣传教育的漏洞。在依法治国的大环境下，我们要摆脱计划经济体制的影响，学习社会主义市场经济游戏规则；改变过去只重视水法规、行政法规的宣传教育，忽略民商法、经济法的普法作风，要在各级法律培训班中加强民商、经济法的宣传教育。在工程施工和开展治黄经济活动中不但要重视水法规，还要重视民商、经济法规。不要等到推向被告席才后悔没有学习民商法规，不要等到交了巨额学费才下功夫开展民商法规的学习。

（2）完善普法方式，充实普法内容。尽管我们经过了“一·五”“二·五”“三·五”“四·五”普法活动，每年都进行轰轰烈烈的法律宣传活动，投入了大量的人力和物力，取得了显著成绩和社会效果。但是也存在明显的问题，主要是在我们举办的普法宣传和普法培训班中，太注重宣传水法规，忽略了宣传民事法规；太注重对外宣传，对治黄干部职工的法律宣传教育不够重视。这样的宣传教育导致了我们精通水行政管理法规，但是对于民商、经济法规却认识浮浅。民商、经济法规的宣传缺位直接导致了我们在工程施工和经济活动中不注意民商事法律关系，频频被推向人民法院的被告席。

（3）在工程施工和管理中，不但要遵守《水法》、《防洪法》、《环境保护法》还要严格遵守民商法、经济法等法律，认真履行法律规定的义务，按照法律法规制定施工管理规定，严格执行。

（4）建议各基层单位聘请资深律师担任法律顾问。据调查，有的基层单位聘请了法律顾问，有的没有聘请。没有聘请法律顾问主要是没有认识到法律顾问的作用，想省掉法律顾问费这笔小钱。其实，一旦发生诉讼案件，损失将远远大于法律顾问费。

法律顾问的职责在于对职工进行法律培训，提供法律咨询，审查单位有关合同，现场查找工程施工中的法律漏洞，解决施工和管理中的法律问题，提出法律意见书，指导各项治黄工作依法进行。