【论文摘要】房屋登记案件被认为是典型的行政民事交叉案件，如何选择适当的程序，在理论界和审判实践中均存在不同的认识和做法，程序不统一导致行政民事审判相互推卸、审判结果的矛盾、当事人之间的纠纷久拖不决的问题，严重影响了诉讼效率和司法权威。本文旨在统一此类案件关联问题的认识并提出程序选择模式，解决审判实践存在的问题，论述民事诉讼一元制审理模式解决房屋登记交叉案件的可行性。通过对房屋登记交叉案件程序选择的法理基础所作深入分析、比较、借鉴后，重新认识房屋登记行为的性质，质疑行政诉讼对解决房屋登记案件的必要性，全面深入的论述了民事诉讼一元制审理模式的可行性并提出具体运作建议，具有较强的可操作性。

　　【关键词】房屋登记行民交叉案件　 程序选择　 一元制审理模式　 法律基础

　　引言

　　新颁布的物权法明确规定了不动产物权变动生效要件：不经登记不发生物权变动效力。实践中一个房屋权属纠纷的案件在诉讼程序上出现行政诉讼与民事诉讼交集的现象。由于，目前法律及司法解释没有明确程序选择规范，导致涉及房屋登记权属纠纷诉讼久拖不决的现象。其中最典型的案例当属河南省焦作市高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷引起的一系列案件。[1]该案被称为“超级马拉松诉讼”,经过河南省三级法院在民事、行政程序中的三轮审理，历时十年，作出判决、裁定18份。对行政、民事诉讼交叉案件审理程序选择的探讨，至目前仍没有达成统一的共识。笔者认为，试图对所有行政、民事交叉案件的审理做统一模式的规定不具有可操作性。解决行政民事交叉案件，应该对不同类型案件做具体性分析后寻求具体的解决途径。2009年11月14日，最高法院就审理农村集体土地及房产登记行政案件的司法解释，在杭州行政纠纷解决机制论坛上征求意见。论坛上提到涉及房屋权属的案件占居行政民事交叉案件很大的比例。[2]本文旨在解决房屋登记行政民事交叉案件程序选择问题，论述适用民事诉讼一元制审理模式解决此类案件的可行性，提出具体的操作建议。这对行政、民事交叉案件问题解决具有重要意义。　

　　一、房屋登记行政民事交叉案件的程序选择及现状分析

　　（一）实践中的程序选择

　　“由于没有法律上的明确规定，理论上也没有达成一致，人民法院对房屋登记纠纷的行政争议和民事争议相互关联案件的处理方式多种多样。”[3]故审判实践中对于受理房屋纠纷交叉案件适用何种程序及程序先后有不同处理方式：其一，认为权属登记行为是相关民事行为的一部分，将纠纷作为民事案件审理，并以相关的行政行为的公定力为基础认定权属登记行政行为合法，作出民事判决；其二，认为权属登记行为是相关民事行为的一部分，将纠纷作为民事案件审理，并以司法权优于行政权原理直接将相关的行政行为作为优势证据进行审查，甚至直接认定权属登记行政行为无效，作出民事判决；其三，采取先行政后民事的程序，如果原告先提起民事诉讼，法院应当先中止民事诉讼，等行政判决生效后，再恢复民事诉讼；其四，采取行政附带民事，在行政判决时一并对民事争议作出判决；其五，原告分别提起民事诉讼和行政诉讼，法院分别作出行政判决和民事判决。[4]第三种行政先行的模式较为普遍[5]，主要受民事诉讼法第136条的影响，以民事诉讼判决需等待行政诉讼结果为由中止民事审理，指引当事人提起行政诉讼。

　　（二）程序选择的现状分析　 

　　1、司法实践诉讼程序选择的分歧

　　上述做法的可归类为三类：（1）单独采用民事程序审理权属争议，简单承认登记行为的公定力或者将行政行为作为优势证据予以审查。（2）采用行政附带民事复式程序，在行政诉讼程序中融合民事审判权限，审查民事行为。（3）严格区分的该类纠纷中行政诉讼和民事诉讼，分别独立审理，存在先决问题的考虑。

　　因此，程序选择存在诸多审判实践中程序选择的分歧在于：选择一元制模式即在民事诉讼或者行政诉讼解决还是选择二元（多元）制模式适用两种程序处理。

　　2、程序选择分歧及不统一产生的问题

　　诉讼程序选择存在分歧，程序选择不统一，使法院处理房屋登记案件存在诸多问题，而以行政和民事程序交集的二元（多元）审理模式存在的弊端更为突出。

　　（1）出现矛盾判决，不利于法的统一实施。部分法院虽在民事诉讼中处理此类案件，但由于对行政登记行为的认识分歧，判决结果出现矛盾。而更多为交叉程序二元制的审理模式。不同法院或同一法院民庭和行政庭对同一法律事实的民事与行政交叉案件可能会作出截然不同的裁判结果，经常出现民事案件和行政案件裁判结果自相矛盾的现象，损害了司法的统一性，权威性。[6]

　　（2）行政与民事诉讼程序交集造成讼累，案件久拖不决。程序选择的多元性和不确定性，出现程序反复的情况。实践中将行政机关登记行为纳入行政诉讼的受案范围，使行政诉讼成为解决民事权属纠纷的一个重要程序，这个问题更为严重。

　　（3）当事人常困惑于五花八门的审判实践，盲目提起行政诉讼解决纠纷，使权利救济的实现过程变得繁琐、漫长，增加法院审判工作量和审理难度，造成司法资源的浪费。

　　 3、程序选择的分歧及及其所产生的问题的原因分析

　　造成分歧主要原因在于对房屋登记纠纷及关联关系认识不同：

　　（1）对登记行为性质的不同认识，是选择一元审理模式及二元（多元）审理模式基础。审判实践将登记机关登记行为作为具体行政行政行为纳入行政诉讼受案的范围，造成房屋登记案件行政与民事程序交集更为普遍，权属纠纷主体滥用行政诉讼解决民事纠纷；

　　（2）对登记行为公信力及登记机关颁布的权属证书在民事诉讼中的作用及效力认识不一：有认为可在民事诉讼中作为证据审查，直接认定其效力或审查后做出认定；也有认为行政诉讼判决结果是民事诉讼先决条件，故而以民事诉讼法136条为依据中止民事诉讼，指引当事人进行行政诉讼。

　　（3）民事诉讼程序与行政诉讼程序设置的价值目标及审查权限认识不足是导致司法实践对程序选择的不明确；

　　因此，化解上述分歧，对程序选择的基础法理及其相关问题形成统一的认识，是解决实践存在的问题的迫切要求。

　　二、域外审判实践的比较借鉴

　　（一）域外处理房屋登记交叉案件纠纷的两种模式

　　域外处理房屋登记权属纠纷的处理模式可以概括为两种：一是以英国为代表的英美法系采用的一元制处理模式。日本存在一种独特独特的当事人诉讼模式。笔者认为日本模式与英美模式虽稍有区别，但日本模式也是在民事诉讼中解决涉及房屋登记纠纷的案件，故可归类为一元制审理模式；其次是二元（多元）制审理模式，多存在于大陆法系，以法国为典型。

　　1、一元制审理模式

　　（1）英美模式

　　英美法系没有严格区分登记行为的性质，对于公民和政府间的关系、公民与民间的关系原则上受同一法律支配，都由普通法院审理。对于民行交叉案件的处理有两个原则：一是，公法的决定对于私法上的权利救济而言是附属问题，则对于这项决定没有必要通过司法审查，而是在普通程序中一并审查；二是作为抗辩理由。法院普遍接受行政行为的无效在刑事和民事诉讼程序中作为抗辩理由，在刑事或者民事诉讼中对作为抗辩理由的行政行为直接进行审查。[7]　　　 

　　（2）日本模式

　　日本当事人诉讼模式指：“有关确认或形成当事人之间法律关系的处分或者裁决的诉讼，且依法令的规定，以该法律关系的一方当事人作为被告的诉讼，亦即有关公法上法律关系的诉讼。”[8]对于行政机关有关确认或形成当事人之间民事法律关系，如权属登记行为，当事人可以以民事法律关系的另一方为被告提起诉讼，而做出确认或裁决的机关则以诉讼参加人的身份参加诉讼。法院在审理民事争议的同时，必要是附带确定行政行为的效力。

　　2、二元制审理模式

　　法国是二元制度审理模式的典型国家，严格区分房屋登记行为的公法和私法性质，认为涉及不动产登记行政行为的审查属公法性质，应由行政法院以行政诉讼程序审理。而当事人间的争议属于私法性质， 由普通法院依民事诉讼程序审理。法国二元制处理模式与中国当前主要的处理模式相类似，涉及不动产登记行政行为依行政诉讼程序解决。当事人间的权属争议，由普通法院依民事诉讼程序审理。由不同的审判组织，适用不同的程序，以不同的程序性进行审理，其结果是与中国面临着同样的问题。

　　（二）比较借鉴

　　法国模式与英美、日本模式存在较大的区别，法国模式将登记机关的登记行为及民事权属争议分属行政诉讼与民事诉讼审理。完全分属两个独立的诉讼程序解决。存在审判效力衔接及程序反复的问题。

　　英美模式和日本模式在诉讼程序选择上最大的共同点在于审判组织的合一，都以民事诉讼作为程序规则，在同一审判组织中处理涉及房屋不动产登记权属争议案件。在相同的认知条件下处理纠纷，避免了程序反复，不同判决的矛盾。

　　两者的不同在于英美模式认为登记机关的登记行为附属于民事权属纠纷，对这类纠纷根本上属于私法权利的救济，将行政机关的行为作为证据及抗辩理由处理。而日本虽然引入了行政机关作为第三人参加诉讼，但行政机关并非原被告，只是形式上的当事人，与独立的行政诉讼或者民事附带行政诉讼有所区别，日本模式主要适用民事诉讼程序，必要时部分适用行政诉讼法的规定。更好的解决了民事诉讼与行政诉讼的结果冲突问题。这两类一元制审理模式做法融合了不同的审判组织，这对解决我国目前存在的问题具有借鉴意义。问题的关键在于如何在民事诉讼中处理行政机构登记行为的效力。

　　三、民事诉讼一元制审理模式可行性法理分析

　　（一）房屋登记行为法律性质决定了适用民事诉讼一元制审理模式

　　房屋登记行为是复合行为，存在多个主体。关于登记行为的性质，学界素来有争议，主要有公法行为说或者行政行为说；私法行为说或者民事行为说。[9]不动产物权变动由各类登记专门行政机关进行，依照的法律法规具有明显的管理色彩，通说认为，不动产登记行为属于行政行为[10]。我国司法实践将登记机关的登记行为纳入行政诉讼的受案范围。司法实践中往往认为：房屋登记行为系国家登记机构对不动产权属状况的最终有效确认，具有行政行为的公定力、确定力。这是目前一个纠纷出现多种救济途径选择的基础原因所在。笔者认为登记行为在本质上是属于私法行为，具有民事属性。

　　首先，从整个登记行为过程看，登记行为包含了不同主体的行为，登记机关的登记行为仅仅是其中一部分。登记申请人登记申请权属于私权性质，登记机关并无依己之意思为登记行为的自由。

　　其次，从登记行为的效力、功能角度看，登记行为产生的物权变动转移的效力是一种私法效力。房屋登记的民事行为的性质从根本上说是由登记的行为的效力所决定的，与交付一样都是产生物权变动效果的民事行为。登记的主要功能就是不动产物权权利状况的公示，其产生的法律效果只关乎不动产权利归属和变动的状况，登记服务于不动产的高效利用和服务流转，不动产登记行为应是民法上发生民法效果的行为，属于民事行为。[11]

　　第三，行政机关的对登记行为的介入不能改变登记行为民事性质。房产管理部门以行政机关的角色负责登记，加之不动产登记的单行法规具有明显的行政管理色彩，这些现象淹没了登记的行为民事性质。房屋物权变动属于私法领域。私法领域以自由意志保障为己任，倡导所有权绝对与合同自由，将民事法律关系的产生、变更与消灭委以各私主体的自由意志是通常状态，然私经济运行的边界和既定游戏规则的维护仍需政府的管制和参与，由行政行为介入产生私法上的效力不可避免。[12]但行政行为的介入并没有改变民事主体对登记行为的自由选择。大多数房屋登记行为实为合同自由的延伸。在债权形式主义物权变动模式下，债权行为无效或撤销物权变动无法发生，债权行为（合同行为）是引起物权变动的决定因素，。登记行为的实质是债权行为实际履行或是实现其他民事权益的设定、变更的目的。故登记行为本质上属于民事行为。

　　依据案件性质决定适用何种诉讼程序，是存在多元审判体制或者设置不同诉讼程序的国家和地区的基本经验，也是公私法划分的结果。由于房屋登记行为在本质上属于民事主体行为的一部分，对其合法性的审查本质在于权属纠纷解决，只有通过民事诉讼程序才得以最终的解决。

　　（二）民事诉讼一元制审理模式符合行政诉讼与民事诉讼程序设置的价值目标

　　行政诉讼解决的中心问题是行政行为合法性问题，它不是以消除或调和争议为终极目标。而民事诉讼则以解决私权利冲突为目的的机制。[13]因登记行为所生的纠纷可分为两类：一是因登记机关拒绝或错误登记而在当事人与登记机关间产生的纠纷。不涉及第三方当事人；二是当事人之间或第三人对登记的民事法律关系产生争议，而该争议的实质在当事人之间，当事人与登记机关并无实质争议。房屋登记交叉案件的出现主要在第二类纠纷，这类案件根本上是民事主体权属争议引发的纠纷。而房屋登记交叉案件中对于行政机关登记行为的合法性审查并不能消除或者调和矛盾。行政诉讼的不彻底性增加了当事人的讼累，浪费了司法资源，这类案件背后所隐含的是民事主体权属争议，必须通过民事诉讼纠纷机制才得以解决。对于本质上是民事权属纠纷的案件通过民事诉讼解决才能满足诉讼本身的目的要求。选择在民事诉讼中解决纠纷，有利于避免将问题复杂化。

　　（三）行政诉讼审查登记行为的有限性对权属纠纷解决缺乏必要性

　　正如前面所提到的，房屋登记叉案件中当事人争议实质的内容是房屋权属问题即民事权益争议，由于房产部门的登记行为的介入而使这类案件变得复杂进而在处理方式上产生分歧。我国房产登记采取形式审查标准。形式审查制是指登记机关只对申请人提交的申请文件进行形式上的审查，对申请文件所列事项是否真实，登记机关并不作实质上的调查与核实。建设部颁布的《城市房屋登记管理办法》第十七条第二款规定：“申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。”与此同时，建设部关于《办理房地产交易与房屋权属登记办事时限及必收要件》第二条又进一步规定：“转移登记的办事时限为10个工作日；必收要件为：1、房屋权属证书；2、房地产转让证明材料，包括房地产转让合同或协议、法院司法文书、房地产赠与和房地产继承公证书等。”根据上述规定，只要房屋产权转移登记的当事人依法提交了房屋权属证书和房地产转让合同等证明材料，登记机关就应在10个工作日内为其办理房屋产权转移登记，核发产权证书，而无权再要求当事人提交更加客观可靠的证明材料，亦无权在此基础上进行深入的调查取证，以最终核实当事人之间的房屋买卖、赠与或继承等房屋转让行为是否真实有效。对于该登记行为的司法审查，不能依据民事实体法苛求登记机关进严格事实质的审查，即只要登记机关尽到了形式审查的义务，其登记行为就应当被认定为合法。[14]

　　在这种情况下，行政诉讼审查登记行为的权限及深度明显是有限的。行政诉讼审查内容的有限性决定了其不能作为民事判决的最终依据，行政诉讼的判决并不能作为民事诉讼判决的先决条件，出现行政诉讼维持登记行为而民事诉讼对做出与其相矛盾的实体认定原因也在于此。故独立的行政诉讼审查登记行为的合法性不能对争议的解决有根本上的关联。就此而言行政诉讼审查行政登记行为的合法性显然对纠纷的解决没有必要。

　　（四）民事诉讼权利救济的充分性

　　行政诉讼对于纠纷的解决并无实质的关联性，因而对登记行合法性审查的行政诉讼对纠纷的解决没有必要，相反民事诉讼程序具备权利救济的充分性。

　　1、对行政诉讼登记行为的合法性审查不是民事审判的先决条件　　 

　　物权法第15条规定物权变动的区分原则，登记行为作为物权变动生效要件，对物权变动的原因行为不产生影响，原因行为的瑕疵不能因为登记而得到补正，登记行为的合法也不能因此认定原因行为的合法有效。故登记行为是否合法并不是审理物权变动基础行为法律依据。行政诉讼的结果对民事诉讼没有意义，无论是判定维持还是撤销登记行为或确认违法都不意味着法院能对原因行为争议作出判断。“先行政，后民事”的审查模式是缺乏理论依据的。不存在行政、民事诉讼的审判结果何者为先决条件的问题。在审理过程中应采用英美国家的观点将登记行为作为优势证据审查。 

　　2、民事诉讼完全可以满足当事人的权利救济需要

　　目前无论是司法实践还是学界通说，一般认为，根据我国物权法的规定，依法律行为的物权变动为债权形式主义，在这种物权变动模式中，原因行为无效或者被撤销，即使经过登记的不动产物权也会相应的无效或被撤销。[15]相反，原因行为有效，登记行为因程序违法被撤销，权利人仍可要求出让人继续履行原因行为所设定的义务，协助办理登记手续并获得不动产。不动产物权变动根本上取决于当事人关于物权变动的原因行为。物权法第19条规定“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。”该条实际上对变更登记做了明确的规定，民事判决认定民事主体间实际物权关系与登记记载不一致，权利人可以以判决为依据申请变更而无须依行政诉讼撤销。对基于非法律行为取得之物权，如在继承纠纷中，登记不是物权变动的根据，故在民事诉讼程序对继承纠纷做出判决后，权利人即可依判决书向登记机关申请将物权变动的情况记录于登记册上，具有公示公信效力。也无必要再提起行政诉讼。

　　通过上文对我国登记行为的法律性质、行政诉讼与民事诉讼的先决问题、行政机关房屋登记行为在民事诉讼中的效力的重新认识，笔者认为我国宜采用民事诉讼一元制审理模式完全可以实现纠纷解决的目的。

　　四、建立民事诉讼模式审理房屋登记案件运作机制的建议

　　通过考察借鉴域外处理房屋登记交叉案件的模式，同时结合对民事诉讼审理模式解决房屋登记纠纷案件的可行性分析，笔者对我国具体运用此模式解决房屋登记纠纷案件提出以下建议：

　　（一）立法重新定位房屋登记交叉案件中的行政诉讼的必要性

　　对于行政机关登记行为的可诉性在我国司法实践中不存在争议，然理论研究上颇有争议，基于房产登记行为的特殊性，有观点认为登记行为不具有可诉性。[16]笔者同意该意见，但是我国目前的诉讼实践并没有这样认为。本文没有分析其可诉性，但是对于其必要性必须做重新认识。通过对登记行为的性质、行政诉讼先决性是否存在的问题的分析可见：行政诉讼审查登记行为合法性对于解决本质上属于民事争议的权属纠纷实质上并无必要。认识这一点，是确立我国民事诉讼审理模式解决房屋登记交叉案件问题的前提。笔者认为可对于登记行为的可诉性暂时予以回避，分析具体案件的行政诉讼必要性，在司法解释中，明确对于登记机关颁发的房产证，以及其他登记事项等所产生的书面材料作为证据性认定。对于因权属争议单独起诉要求撤销或宣布无效而提起行政诉讼的案件，应当规定不予以受理。这一点，我国立法、司法实践中将公安机关交通事故认定的行为作为民事诉讼中证据处理可以借鉴。同时，也可借鉴英美国家将登记行为作为抗辩事由在民事诉讼中予以审查。在民事诉讼中，形式权利人与实际权利人不一致，经审查后直接认定实际权利人。

　　（二）建立房产纠纷民事和行政诉讼统一的立案指引制度

　　对房屋登记行政民事交叉案件采用民事诉讼一元制审理模式并不是完全排除其中可能存在的行政诉讼，既要体现对当事人诉权的尊重与保护，也要遵循民事与行政诉讼各自不同的特殊性质和规律。立案是“二审合一”的起点。因此，建立房产纠纷行政与民事诉讼统一的立案指引制度是“一元制”审判对策的首要环节。基于对登记行为的再认识，明确一元制的审理原则并运用于立案指引。

　　对于房产纠纷类诉讼应当认真审查起诉状、答辩状，分析判断当事人起诉的目的及争议的本质所在。通过关联诉讼风险提示和法官释明权的行使来充分发挥法院庭前指导功能，力求在立案环节完成民事与行政两种诉讼程序的统一指引。对于房地产买卖合同纠纷诉讼、继承纠纷诉讼、抵押合同纠纷诉讼、侵权诉讼、离婚财产分割纠纷诉讼、析产诉讼、赠予诉讼等都无法回避对于登记行为的效力认定的案件，应当明确纠纷的民事诉讼审理模式，排除以行政诉讼为先决条件的立案指引。而对于登记错误引起的赔偿诉讼以及登记机关不作为之诉才宜由行政审判进行审理。

　　（三）建立登记机关作为第三人参与民事诉讼的机制

　　设立登记机关作为第三人参与民事诉讼机制，由登记机关对登记的理由及登记依据材料做必要的说明，有利于民事审判法官对登记事项的真实性、登记的效力、民事权属等做出认定。笔者主张引入登记机关作为第三人并不是赞同在民事诉讼中附带审查登记行为的合法性，两者审查的标准并不一致。民事审查认定实质权利人与登记机关记载的形式权利人不一致，登记机关因此负有依法依当事人申请更正登记的职责，并不意味登记机关登记行为违法。

　　（四）明确民事诉讼审判效力，完善《物权法》的适用

　　法院作出的民事判决所认定的权利状态与登记的权利状态不一致，因而推翻了不动产登记簿上的记载, 只是判决推翻了登记所涉及的民事权利事项的推定, 而不是说民事判决宣告了登记行为无效或者撤销了该登记行为。该登记行为形式效力 ( 或说登记法意义上的效力) 仍然存在。而民事诉讼认定实际权利人的对登记机关的效力在于，登记机关须以此为据，依当事人之申请对权利进行公示。《物权法》第19条明确对于登记错误可以向登记机关进行变更登记的规定。对此，应该明确民事判决认定权利状态与登记状态不一致时，登记机关依当事人之申请应当依法撤销或者变更登记的职责，否则民事审判认定的权利状态无法得到认可，民事诉讼审理模式也无法落实，行政诉讼因此成为民事诉讼之后又一程序，不符合问题的解决的初衷，不能彻底解决反复诉讼，判决矛盾的问题。明确登记机关对于司法权的认可及协助当事人进行物权公示的义务是一元制审理模式落实的保障。

　　五、结论与其他问题

　　房屋登记行政民事交叉案件作为目前我国行政民事交叉案件的主要典型，解决这类案件的审理问题，明确具体程序规范，是实施物权法，保障公民物权，提高对此类案件审判效率的必然。重新认识房屋登记行为的性质，登记行为公信力与审判权的关系是解决这类交叉案件的关键所在。本文回避了对于登记机关登记行为的可诉性问题，只论述了行政救济的必要性。笔者认为，对于纠纷的解决，无救济无权利，不当救济等于没有救济。建立民事诉讼一元制审理模式，是解决目前房屋登记交叉案件所面临的审判难题可行途经。

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　　[7]马怀德著：《行政诉讼原理》，北京法律出版社2003年版，第29-35页。

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