摘要：公益性是远程高等教育发展的目标价值所在。远程教育引入市场机制得到迅速发展，但市场导向的远程教育也带来了诸多负面效应。市场机制并不排斥公益性，市场化运作的教育活动能否实现教育的公益性，取决于合理的法律制度安排。在市场机制成熟、政府严格监管的条件下，市场机制不仅不会与公益性对立，反而会成为实现教育公益性的有力手段之一。

    关键词：远程高等教育；市场机制；公益性；法律保障

    中图分类号：D922.29　　文献标识号：A   文章编号：

远程高等教育公益性是指远程高等教育所具有的使社会受益的责任和功效。《教育法》第八条规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。” 《高等教育法》第二十四条规定：“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。”可见，公益性是远程教育发展的目标价值所在。20世纪90年代末以来，远程教育引入市场机制并得到迅速发展，市场对于教育效率的提高、教育资源的有效利用都有积极的作用，在一定程度上推进了远程教育的公益性。但是，教育的特殊性又要求该公益性行为的市场化要有一定限度。然而，我国教育立法并未有效反应这些变化，教育法制不足以适应和解决改革中出现的新问题和新情况，远程高等教育在教育质量、教育平等等诸方面正面临公益性危机。

一、市场机制引入和远程教育的迅速发展

教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》规定：现代远程教育工程将实行短期国家支持、长期自力运行的发展策略。2000年，教育部下发了《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》，该文件赋予远程教育试点高校很大的权利：如自主确定招生政策和招生专业；自主确定教学计划和教学手段；按教育成本收费；自主进行学籍管理和颁发毕业证书及授予学位等等。我国高等教育一直以计划指导为主，政府给予远程高等教育的这些宽松政策，将办学自主权交给各高校，实际上是将远程高等教育推向市场，按市场机制运行。相对于传统的高等教育而言，远程高等教育试点学校拥有较为充分的办学自主权，招生、专业、教学内容等都可以根据市场的需求和社会经济的发展独自决定。学校开始为自己的招生作广告，有些院校在通过市场方式引入资金、技术和公司化运作方面取得了宝贵的经验。我国68所现代远程教育试点高校中，28所试点高校采取与企业共同投资的资金筹集方法，15所试点高校与投资方共同运作和管理现代远程教育试点工作。［1］至2004年，试点高校共引进了社会资金18.4亿元投入到了现代远程教育中。［2］而对学生来说，他们承担全部或绝大部分教育成本，也开始以买主的身份要求学校，希望了解学习的性质，而且要知道他们需花多少时间，交多少作业，付多少学费，以及他们在完成学业后将获得含金量多大的文凭。

在市场的推动下，远程教育得到迅速发展。国家批准从事现代远程教育的高校从1999年的5家增加到68家，截止2004年底，试点高校远程教育累计注册学生数已达到300多万人，占到全国在校大学生的15％，累计毕业学生数量已达到190多万。试点高校网院和电大共研制出了近三万门网络课件供学生使用，建立了远程教育的软件支持平台，形成了为学员提供服务的服务支撑体系。而这一切都是“在国家投入很少的情况下，靠学生的学费支持”取得的。［3］现代远程教育的发展，有力地促进了高等教育大众化，在国家教育经费投入不足的情况下，为广大人民提供了一个享受高等教育的好途径。可以说，20世纪90年代以来引入市场机制的远程高等教育改革，有效增加了教育供给，在国家教育经费投入很少的情况下，使更多的社会成员获得了受教育的机会；同时，通过竞争机制的引入和民间资本的进入，增加了教育资源的投入，提高了教育资源的利用效率，在一定程度上增加了教育服务的数量和质量。市场机制的引入为教育公益性实现提供了一条有效的途径。

二、市场背景下远程高等教育的公益性危机

市场机制引入使远程教育得到迅速发展，在一定程度上推进了教育的公益性。但是，教育的特殊性又要求该公益性行为的市场化要有一定限度。市场导向的远程教育也带给教育诸多负面效应，削弱了远程高等教育本身所具有的公益性。市场化的教育只能为交纳学费的学员提供服务，国家投入的不足，再加上办学者的 “近视”、实用主义而导致质量下降和教育的不公平，最后影响到公益性实现。

1、远程高等教育的市场化运作伴随着教育服务质量的下降

目前高校远程教育出现了一些不容忽视的问题，少数试点高校思想观念不适应，管理制度不健全，办学条件建设相对滞后，优秀教学资源相对缺乏，特别是个别试点高校严重违规办学，影响了高校网络教育的正常秩序。［4］一些试点高校的领导和教学人员对远程教育的认识存在偏差，甚至出现单纯追求经济效益的现象，把远程教育学院视为变相扩招的手段，不少学习中心把远程教育当作创收来源，没有当作远程教学的环节来抓，成为只顾招生的皮包公司。有的试点高校不注意在远程教育的教学质量、课件开发和技术服务上下功夫，不是以过硬的内功来发展远程教育基础设施、技术支持和实施手段，而是搞临时凑合，敷衍了事。网络教学资源普遍缺乏交互性，学习支持服务平台虽然有了一些内容，但服务项目很少，学生可利用的学习资源更少，缺乏多媒体的一体化设计，忽视虚拟学习情景的建设，真正适合学生的、有针对性的资源很少；教学设计不甚合理，在人才培养模式、课程设计、教学管理等方面偏离方向，导致体现不出远程教育的优越性。有的试点高校对建立校外教学点把关不严，对已有的教学站点疏于管理，使校外教学站点自由泛滥，考试失控。有的试点高校教学质量得不到保证，社会不认可，学生花了钱、浪费了时间，文凭却得不到承认。远程高等教育服务质量的下降，有损于公民受教育的权利，也影响了高等教育作为社会发展发动机功能的实现。

2、远程高等教育按成本收费的制度导致教育机会不平等。

远程高等教育按成本收费，受益者只能是那些有能力支付这种教育的社会阶层。对于缺乏足够支付能力的弱者，远程高等教育是一个不可及的目标，由于没有支付能力，得不到其所需要的服务，导致受教育机会的不平等。而就中国社会来看，90年代以来贫富差距日益突出，社会弱势群体呈扩大趋势，弱势群体对改革的认同危机已有端倪，社会冲突事件时有发生，政府信任度下降，远程高等教育的机会不平等使原本就存在的不平等更加严重，成为当前影响社会和谐的可能因素之一。中国东部人均GDP为西部的3.39倍，10万人中接受过大学教育人数为西部的2.36倍，10万人中互联网用户数为西部的4.6倍，且这种差距不是在逐步缩小，而是在进一步拉大。［5］社会公平正义是社会和谐的基本保证，让国民享有公平的受教育权利是我国教育发展的目标。远程高等教育按成本收费、采取自力运行的发展策略显然无法实现教育作为社会和谐杠杆的作用。

三、保障远程高等教育公益性的法律制度设计

切实保障教育的公益性，是教育引入市场机制获得合法性的前提。如果市场机制在追求效率的时候，无法保障教育的公益性，这种市场制度将不会具备政治上的合法性。市场化运作的教育活动能否实现教育的公益性，取决于教育市场制度的成熟程度，取决于政府对于这类办学行为的监管水平和力度。在市场机制成熟、政府严格监管的法律制度条件下，市场机制不仅不会与公益性对立，反而会成为实现教育公益性的有力的手段之一。

1、在法律制度层面完善远程高等教育市场机制

市场经济是法治经济。通过合理的法律制度安排实现市场机制有效运转，是保障远程高等教育在追求私益的同时，实现教育公益性的前提。

（1）确立远程高等教育试点学校的办学自主权，使其成为具有自主性的市场主体。

市场机制的引入，要求政府向市场领域转移自己治理教育的权力，给予试点学校更大的独立自主的办学权利。办学活动的自主性是教育市场主体的一个重要特征。教育部《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》赋予开展现代远程教育试点的高校以很大的权利，意味着远程高等教育试点学校具有独立自主的办学权利，具备市场主体的条件。但在教育实践中，障碍还是不少，办学自主权缺乏有效保障，如有地方政府部门在进行远程教育学历变更时给学员增加很多困难，甚至不承认。其重要原因就是教育部的文件缺乏有效的法律效力，执行不力，因此，应从立法层面加强远程教育的保障，以法律或行政法规的形式明确各类远程教育学校的定位、设置标准、运行机制、办学自主权等。

（2）对不同性质的远程高等教育组织实施分类管理。

张尧学在接受记者专访时对网络教育服务进行分类：“网络教育里的服务，可以分为两个类型。一是知识服务，即学校把优质资源提供给学员，让想学的人能学到知识。这个服务在普通大学里可能不收费或少收费。但在远程教育里要收费，因为国家在这部分没有投入。但这种服务不应该以赚钱盈利为目的，只是为了收回成本或者为了继续做下去而进行的收费。还有一种服务，是为了支持知识的传输和教育发展所提供的支撑服务，与知识的传授不发生直接关系，我们把它称为支持服务，它可以支持教育行业，也可以支持别的行业。这种服务也要收费。因为提供这种服务需要公司参与，市场化程度比较高，公司需要一定的回报，要按照市场化的规则去运作。” ［6］当前我国远程高等教育发展过程中，应根据服务的不同类型，区分营利性与非营利性的远程高等教育组织，远程教育学院不得以营利为目的，《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》对此有明确规定：“远程教育学院不得以营利为目的。”而远程高等教育支持服务则应允许营利性组织介入，一概采取“不许营利”的做法，不利于调动投资者进入远程教育领域的积极性，在法律上对此亟需明确。对于营利性远程高等教育组织，允许其按照市场机制以营利性组织（像企业或公司一样）的角色进行运营，政府参照“公司法”对其进行管理。

（3）在远程高等教育领域充分引入市场的公平竞争机制和自由选择机制。

传统公立学校的低效率与低质量，其根本原因在于学校过度依赖公共财政支持，决策权力过分集中，学校之间缺乏公平竞争机制和教育资源的自由转移机制。公平竞争机制和自由选择机制赋予参与竞争的学校以自主权和学生对学校的自由选择权。通过学生的自由选择分散决策权力，通过公平竞争机制则能够使学校在公平竞争中获取更多的优质资源，不断提高办学效率和质量。在构成自由市场机制的供求机制、价格机制、竞争机制和自由选择机制当中，公平竞争机制和自由选择机制可以充分地引入教育领域和学校系统。［7］学校之间的公平竞争机制和消费者自由择校的制度是教育的准市场制度环境的两个最典型的特征。目前，随着办学自主权政策的确立，学校之间的公平竞争机制和消费者自由择校的制度已经初步引入远程高等教育，但是相关法律保障机制还不健全，有的学校采用虚假广告进行招生，有的地方采取保护主义限制外地高校学习中心的建立，破坏公平竞争和消费者自由择校的现象时有发生。因此，将远程高等教育学校之间的公平竞争机制和消费者自由择校机制上升为法律制度成为迫切的需要。

2、保持对远程高等教育市场运作的强有力的规制

为了确保教育公益性，针对市场制度环境中的教育活动，需要国家立法，做出新的制度安排，以加强规制和监管。如果法律“缺位”，教育公益性必然受到损害。市场机制的引入，需要政府较高程度的干预，政府必须要控制远程高等教育的准入、投资、质量和价格等方面的问题，同时支持学生通过法律途径保护自身权益。

（1）建立远程高等教育学校和支持服务机构的审批、评估与退出的制度，把好远程教育市场的准入关。只有那些符合法律标准，通过审批的学校，才能进行远程教育。同时，在相关教育法律和政策中明确地规定各类远程教育服务组织的具体质量标准，建立一定的管理机制对各级各类远程教育服务组织的办学条件、办学过程、办学结果和财务状况进行评估，对于教学质量不过关，考试混乱，欺骗教育消费者的学校和服务机构，要及时进行处罚和淘汰，取消其按照市场机制进行运作的权利，直至取消其办学资格。在教育市场中，教育服务产品的供给要有足够数量的提供者，如果学校的数量不够多，学校就不会迫于同行业者的压力主动提供低成本、高质量的教育服务产品，而且还会索取更高的教育服务价格。远程教育市场的准入必须严格，必须符合标准，但不能实行总量控制，目前许多地方批准学习中心实行总量控制是不符合市场规律。

（2）建立政府采购制度对远程高等教育办学行为资助。国家对远程高等教育采取“自力运行”、“按成本收费”的政策，是公益性缺失的主要原因之一。远程教育需要国家投入，特别是面向弱势群体的远程教育更需要财政支持，但国家投入应引入教育服务的政府采购制度。政府不把公共教育经费直接拨给学校，而是通过公开招标的方式，允许多个学校之间公平竞争，最后择优选取中标者。中标的学校由此获得政府资金，并与政府签订行政合同，政府通过合同对学校进行监督、管理，并具有终止合同的权力。［8］

（3）明确规定远程教育的收费上限，把教育成本控制在最低限度，以最大限度地保证更多的人有能力进入远程教育学习。为了保证公平，应将目前仅适用于普通高等教育的资助政策扩大到远程高等教育。贫困地区人才需求量大，但学生经济条件差，又缺少网络学习条件，政府应增加对这些地区远程教育的经费投入，减轻贫困学生的学费压力，给他们提供学习机会。

（4）建立和完善教育合同、学生申诉等方面的法律制度，支持学生通过法律途径保护自身权益。我国现行远程教育，相对于传统的高等教育而言，事实上都是一种自费教育制度，学生承担全部或绝大部分教育成本。远程教育学校向受教育者提供所需要的教育服务，由受教育者支付接受教育的对价。远程教育学校与学生关系在相当程度上是一种合同关系，教学资源配发、教学过程服务、教学设施提供、完成学业的办证服务等都属于此类关系；学生这方面权益受侵犯时，可以运用合同法保护自身权益。同时，远程教育学校与学生也存在行政法意义上的管理关系，如纪律处分等，当学生因被处分而权益受侵犯时，学生可以通过申诉制度保护自身权益。当前，远程教育服务质量问题重重，学生权益时受侵犯，与教育合同法的缺失、学生申诉制度的不完善有很大关系，必须尽快建立和完善教育合同、学生申诉等方面的法律制度。

参考文献

［1］陈丽．现代远程教育中学生支持的发展方向[J]．开放教育研究，2005，(1)：47．

［2］张尧学．又见木兰[M]．北京：中央广播电视大学出版社，2004：95．

［3］李桂云．网络教育在政府调控与市场调节中发展[J]．中国远程教育（资讯），2006．2．

［4］教育部．教育部关于加强高校网络教育学院管理提高教学质量的若干意见．http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/info4496.htm．

［5］刁纯志．中国西部开放大学的历史责任创新与合作[A] ．2003世界开放大学校长会议文集[C] ．上海高教电子音像出版社，2003：195．

［6］李桂云．网络教育在政府调控与市场调节中发展[J]．中国远程教育（资讯），2006．2．

［7］刘复兴．教育民营化和教育的准市场制度（Ｊ），北京师范大学学报（社会科学版），2003，（５）：16-17．

［8］刘复兴．教育民营化和教育的准市场制度（Ｊ），北京师范大学学报（社会科学版），2003，（５）：20．