康菲漏油事件折射出的“漏洞”

                                     贾晓清   王璇

一、事件的基本事实：

      康菲石油于1999年5月在11/05区块发现了蓬莱19-3海上油田。康菲石油中国有限公司与中海石油中国有限公司合作开发此油田，康菲中国拥有49%的参与权益，中海油中国拥有51%的参与权益。自2002年12月以来，该项目下的六个井口平台已经全部投入生产，康菲中国有限公司是该油田的作业者。2011年6月4日，在渤海蓬莱19-3海上油田B平台附近发现有原油漏出。2011年6月17日，在C平台发现有原油漏出。漏出的原油在海风的作用下，特别是在台风梅花的影响下，在渤海湾中扩散。事故发生后，环渤海海岸均发现油污，河北、山东沿海地区养殖户的产品也出现了大面积的死亡。

二、康菲漏油事件为何引起如此广泛的关注

（一）事件的性质

      蓬莱19-3海上油田是中国海洋石油公司最大的对外合作油田。康菲漏油事件是中国目前最大的海上油田漏油事件。此次事件作为我国海洋经济发展中的冲突缩影，深刻地暴露出我国海底采油技术的不甚成熟和欠缺快速有效应急机制的问题。此事件不仅停留在民事侵权赔偿问题上，而是已经上升到国家利益的层面。因此康菲的赔偿责任包括两个方面：一是对中国国家生态和渔业资源等财产的损害，二是对渔民养殖权益和捕获权益的损害。

（二）棘手的“第一次”

      康菲赔偿诉讼是我国法院第一次受理针对渤海湾溢油事件的民事诉讼，并且此次漏油事件是我国海洋漏油事件的第一次。

（三）事后康菲“肆无忌惮”，中石油“逃避漠视”

      2011年9月，康菲对外宣布将成立赔偿基金对渤海漏油事件进行赔偿。但同年12月19日，康菲对外声称，“基本没有证据显示漏油事故对环境产生了影响” 。

      自2011年6月4日出现漏油，直到7月1日，中海油投资者关系部才发布漏油消息、且无污染程度详细信息。

（四）法律制度和实施状况亟待完善

      在事故中遭受损失的渔民向康菲中国提出索赔诉讼，目前最大的难点不是评估损失多少的问题，而是到底能不能将损失和污染的因果关系锁定。依据我国现有的法律规定，致害者中海油和康菲中国应当按照我国《侵权责任法》第66条和《海洋环境保护法》，就自己不承担责任或者减轻责任以及自己的排污行为和渔民的受害结果之间不存在因果关系予以举证。如果中海油和康菲中国不能证明上述事实，他们就应当承担损害赔偿的法律责任。但是事后责任方的态度却让人大失所望：这从侧面反映出了相关法规的不完善和惩治力度的不足。

      溢油事故发生后，按照《海洋环境保护法》，海上溢油事故破坏环境的行政处罚罚款上限为30万元。而此项处罚对康菲中国来说仅仅是杯水车薪，根本不足以起到法律的惩罚作用。针对该起事故的法律支持，相关法律滞后的现象确实存在。1982年制定、1999年修订后于2000年4月1日起施行的《海洋环境保护法》，在日益增加的海洋环境污染事件面前，溢油应急处置监管、海洋生态索赔及生态损害基金等方面，已经和现实发展严重脱轨，应及时进一步修改完善。

     如果从以上几点也不能说明中国相关法律以及惩罚不力的话，我们可以从以下几组数据中做出明显的认知。2010年4月，英国石油公司在墨西哥湾漏油事故，事发5个月后，英国石油公司在多方压力下最终同意建立一个赔偿基金用以支付与墨西哥湾原油泄漏事件相关的索赔请求，基金总额为200亿美元，分4年注资，每年赔付50亿美元。相比之下，康菲在对待渤海漏油事故时则表现出另外一面。如果说，康菲漏油事件与墨西哥湾漏油事件的严重程度没办法“相提并论”的话，那么，几乎与康菲在渤海湾漏油同一时间，雪佛龙公司位于里约热内卢海岸油田也发生石油泄漏，巴西政府提出106亿美元的赔偿。无论从处理力度、还是处理速度、还是提出赔偿金额上，国内相关部门都要远远落后于同为发展中国家的巴西，更难以和西方一些国家相提并论了。

     因此，对康菲中国的惩罚，我国应该大刀阔斧的对相关法律进行改革。必须吸取其他国家的应对策略和实战经验，及时做出一个让侵害者难以翻身的天价处罚。只有这样，才能保护我国沿海渔民的合法权益，继而上升为国家的根本利益。

（五）“难上加难”

1、由于漏油地点距离海岸线较远，调查漏油给生态环境及其他利益相关者造成的不良影响存在难度。

2、国家海洋局监管不力，欠缺实时监测评估。在事故发生之初，本应当进行调查取证为后续索赔奠定基础。

3、“执行难”

      排除原油对海洋资源造成的损害、恢复生态环境，撇开复杂的技术不说，单是繁重的财务和人力负担就足以令任何责任方试图拖延。法院判决生效后，要看到责任人投入大量资金和人力清理油污和恢复生态确实存在难度。

三、造成事件不利后果的原因有哪些

      康菲事件是我国经济快速发展过程中的薄弱环节的真实缩影。经过分析，造成如今后果的原因主要有以下几点：

（一）事前的“潜在隐患”

1、长期观念的影响

（1）环境保护意识淡薄

      我国长期以来对生态环境不够重视，此次事件体现在海洋生态上。长期以来的不重视造成了生态环境不同程度的破坏。

（2）企业经营理念

      市场经济下，诸多企业盲目地追求经济利益而忽视了自身的社会责任。

2、内外因共同助长“双重标准”

      由于我国现存的、针对外资或合资企业的、约束性制度不健全、监管体系不完善，事后救济体系等方面的不足；部分国际企业在中国执行过或正在执行着“双重标准”。比如丰田汽车在华召回赔偿标准与美国市场不一致等等，而康菲事件即是“新鲜”的实例。

3、法律漏洞

（1） 惩治力度不足

①对违法行为的行政处罚没有威慑力。根据《海洋环境保护法》第九十一条及其他相关法条的规定，处罚方式包括警告和罚款，其中罚款的最高数额是三十万元人民币。很显然，警告对康菲的影响微乎其微，而最高三十万元的罚款对大型跨国企业的威慑力可想而知。

②对于连续污染海洋环境违法行为的处罚，根据现行《海洋环境保护法》规定的标准，只能在某个罚款幅度中选择高位部分进行处罚。这意味着单独一次的违法行为与连续的违法行为面临的处罚没有明显区别，很显然这不足以有力打击连续污染海洋环境的违法行为。

（2）赔偿制度不完善

①尽管《海洋环境保护法》授权“行使海洋环境监督管理权的部门”代表国家对责任者提出生态损害赔偿要求，但是在众多的管理部门中到底由哪个部门代表国家、生态损害索赔的程序等问题并不存在明确、具体的法律规定可供适用。这间接地降低了康菲的违法成本，助长了其气焰。

②《海洋环境保护法》等相关法律规定没有明确的海洋环境污染损害核算办法，这使得上述权利规定往往难以实现。

③目前我国缺乏统一的生态赔偿标准。

4、行政管理不力

（1）我国目前的海洋管理还处于“群龙治海”的局面，海洋局、渔业部门、海事部门、地方政府等都有相应的管理职能，但如此一来缺乏一个强有力的部门进行整合协调。

（2）按照《海洋环境保护法》第44条的规定，中海油和康菲中国合作的项目运行之前，应当进行“三同时”验收，即污染防治的设施、设备应当和主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。环境保护设施未经海洋行政主管部门检查批准，建设项目不得试运行；环境保护设施未经海洋行政主管部门验收，或者经验收不合格的，建设项目不得投入生产或者使用。但是从本案可以看出，中海油和康菲中国没有很好地控制住污染的产生和扩散蔓延，这说明该项目运行之前“三同时”验收特别是“三同时”的有效性验收存在问题。

　（3）对此，有些业内人士也发出愤慨：尽管我国法律在一定领域内存在空白，但这并不是国际性公司逃避责任的借口。鉴于康菲对待渤海湾漏油事件的‘傲慢’态度，政府有关部门完全可以进行‘惩罚性’处理：勒令其停产整顿，限期整改，并交纳巨额罚款与保证金。在规定时间内如若没有通过安全检查，勒令退出中国市场，罚没保证金。

（二）事后行政部门的消极应对

1、调查取证方面

      针对此事件，由于其个人调查难度高，且又距离海岸线较远；在这种情况下，相关的行政机关没有及时调查事故原因，在经历了台风梅花之后，大大增加了调查的成本和难度。因为缺乏前期的证据收集，生态索赔变得更加复杂而漫长。

2、由于行政机关延误了代表国家提出损害赔偿请求的时机，致使被动的司法机关不能及时参与事情的解决。

四、我国的应对措施

      随着我国能源领域合作广泛深入的展开，在吸收外国先进技术的同时，我国应当建立相应的事故应急、赔偿机制，反思经济发展与配套法规之间的协调问题并及时予以完善。针对上述原因和事件的特殊性，我国应当积极采取以下措施：

（一）及时主张权利及相关法律依据

1、依照法律的规定，针对康菲公司，我们可以有以下几种途径来主张权利

（1）应急处理

      通过国家海洋局等行政机关来要求康菲公司接受调查处理，限期治理，采取补救措施。

（2）索赔

      康菲中国是油田开发的作业者，而中国海洋石油总公司是油田开发的招标者、管理者及监督者。因此，他们之间的法律关系是由合作开发合同来确定的。针对康菲公司漏油事件的赔偿问题，康菲中国和中海油中国的赔偿分担问题应该由二者之间的合作开发合同来确定。

①国家海洋局代表国家对责任者提出损害赔偿要求。

②直接受到损害的单位或者个人可以要求行政机关处理赔偿问题，也可以直接向人民法院起诉。诉讼时效期间为三年。

③直接受害者有权起诉康菲，维护自己的合法权益。2011年12月13日，河北乐亭的107户渔民在天津海事法院正式起诉康菲，要求赔偿经济损失4.9亿余元。2011年12月30日，天津海事法院已正式立案受理康菲漏油事故受损养殖户的索赔诉讼。此举意味着康菲事件要通过法律程序来解决，从而也捍卫了我国法律的尊严。

（3）行政追责和刑事责任

      根据《海洋环境保护法》第94条的规定，海洋环境监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，造成海洋环境污染损害的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2、法律依据

（1）罚款依据——《海洋环境保护法》

第七十三条规定：“违反本法有关规定，有下列行为之一的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门责令限期改正，并处以罚款：……(四)因发生事故或者其他突发性事件，造成海洋环境污染事故，不立即采取处理措施的。……有前款第(四)项行为的，处2万元以上10万元以下的罚款。”

第七十四条规定：“违反本法有关规定，有下列行为之一的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门予以警告，或者处以罚款：……(二)发生事故或者其他突发性事件不按照规定报告的；……有前款第(二)项行为的，处5万元以下的罚款。”

第七十六条规定：“违反本法规定，造成珊瑚礁、红树林等海洋生态系统及海洋水产资源、海洋保护区破坏的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门责令限期改正和采取补救措施，并处1万元以上10万元以下的罚款；有违法所得的，没收其违法所得。”

第八十五条规定：“违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处2万元以上20万元以下的罚款。”

（2）刑事责任

①《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十一条规定：“对造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，依法追究刑事责任。”

②《中华人民共和国刑法》第三百三十八条规定：排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金;后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”

《中华人民共和国刑法》第三百四十六条规定：单位犯本节第三百三十八条至第三百四十五条规定之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本节各该条的规定处罚。

（3）责任承担的顺序先后

      根据《侵权责任法》第四条的规定：“侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的，不影响依法承担侵权责任。因同一行为应当承担侵权责任和行政责任、刑事责任，侵权人的财产不足以支付的，先承担侵权责任。”

（二）增强全国各行业环保意识，建立企业社会责任理念

      作为发展中国家，当今中国必须树立资源战略意识。面对“资源大国、人均值低”的现状，资源战略意识必然与环境保护意识密切相关。全球化经济的迅猛发展为中国的发展注入了强劲的动力。但是真正要从全球化进程中获益，当前我国必须意识到资源与环境的战略地位，增强全国环保意识、实现科学而可持续的国力发展。

      企业的初级目标是追求利润，但仅仅停留在初级目标上的企业是不可能实现实质性发展的。对于合格的企业、或者说是真正意义上的现代企业来说，他们清楚自身在实现自身利益最大化的同时对国家强盛、民族振兴、产业发展、公众权益所肩负的责任和应有的贡献。建立企业社会责任理念，将是现代化企业实现价值目标、回报社会和人民的重要基石。

（三）健全配套法律制度

1、增强我国环境保护的相关法规的可操作性和威慑力，建立科学的海洋生态损害损失评估机制。

2、借鉴国外的经验，引入按照违法次数和违法时间累计计算罚款的制度。

3、充分发挥法律援助的力量，为受害者提供法律支持。进行环境保护公益诉讼，促进赔偿基金的建立。

4、明确生态损害赔偿的法律标准。

（四）完善政府管理

1、密切监测评估，确保污染得到有效控制。

2、科学评估污染损失，加强部门间合作，确保损失赔偿到位，有效维护群众利益。

3、积极修复海洋生态，确保海洋经济的可持续发展。

4、健全相关信息披露机制和事件预警应急机制。

（五）应对此事件，还应当注意以下几点：

1、资源损害评估机构应当确保自身的市场独立性和充分竞争性，这样才能使评估结果具备足够的公信力。

2、对于中海油和康菲中国联合项目的违法行为，因为是不同阶段的独立违法行为，应当分别予以处罚。

3、中国海洋石油总公司是国有公司，但并不意味着它可以超越法律造成巨大损失、并且逃避责任。中海油必须协助海洋局提供专业的技术保障，积极参与事故认定，提供专业的索赔意见。

五、康菲是“祸”亦是“福”

      在风险与机遇并存的全球浪潮中，我国必须正视发展过程中的薄弱环节，推进配套法制工程，避免类似事件的发生，实现全球化的真正接轨。可见康菲注定会被载入中国海洋环保法律制度发展的史册，成为我国健全和完善海洋环保法律制度乃至整个环保法律制度的催化剂。

                                                （山西理冠律师事务所）