笔者：尹利兵律师

改革开放以来第20个、新世纪以来第15个指导“三农”工作的中央一号文件于2018年2月4日由新华社受权发布。文件题为《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，对实施乡村振兴战略进行了全面部署。

根据该文件的规定，虽然新形势下深化农村土地制度改革的主线仍然是处理好农民和土地的关系，包括对宅基地制度改革，但是对于许多老百姓关心的城里人是否能够去农村买房的问题，依然是不能触碰的红线。下面，我们共同来了解最新中央一号文件的具体内容：

文件指出，实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。

文件从提升农业发展质量、推进乡村绿色发展、繁荣兴盛农村文化、构建乡村治理新体系、提高农村民生保障水平、打好精准脱贫攻坚战、强化乡村振兴制度性供给、强化乡村振兴人才支撑、强化乡村振兴投入保障、坚持和完善党对“三农”工作的领导等方面进行安排部署。

文件提出，走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。文件确定了实施乡村振兴战略的目标任务：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

文件强调，坚持农业农村优先发展。把实现乡村振兴作为全党的共同意志、共同行动，做到认识统一、步调一致，在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排，加快补齐农业农村短板。

“今年的中央一号文件，全面贯彻党的十九大精神，以新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕实施乡村振兴战略讲意义、定思路、定任务、定政策、提要求。”中央农办主任韩俊说，“文件坚持问题导向，突出统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化，走中国特色社会主义乡村振兴道路，是谋划新时代乡村振兴的顶层设计。”

文件提出探索宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”。这意味着什么？“随着城市化的快速推进，现行宅基地制度存在的问题日益突出。大量的农房和宅基地闲置，任其破败是很大的浪费，利用起来就是一笔很大的财富。”韩俊说，文件提出要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。这是借鉴农村承包地“三权分置”办法，在总结有关试点经验的基础上，提出来的改革探索任务。当然，宅基地的“三权分置”与承包地“三权分置”会有很多不同。

“目前，社会上对宅基地制度改革关注度很高，必须准确理解文件精神。”韩俊说，改革是要鼓励大胆探索，看不清的问题先探索。但必须守住底线，探索适度放活宅基地和农民房屋使用权，不是让城里人“下乡”去买房置地。文件明确了一个“不得”和“两个严”，即不得违规违法买卖宅基地，要严格实行土地的用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。同时，在城镇化进程当中，要依法保护农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济收益分配权，不能强迫农民以放弃宅基地使用权为前提进城落户。

我国农村的土地制度是集体所有制，宅基地从根本上来说，是农村集体土地，这就从制度上规定了宅基地的所有权属于农村集体，而不属于农民个人。农民所拥有的，是宅基地的使用权。因此，宅基地既不可以在城乡之间自由买卖，也不可在村民集体中互相买卖。

必须看到，宅基地制度改革的出发点是保障农民宅基地权益，增加农民的财产性收入，而不是为了解决城市建设用地指标，不是让城市居民到农村购买宅基地建房子，更不是鼓励工商资本到农村去圈地。从政策层面、改革层面和制度层面来看，并没有可以自由买卖宅基地的空间。

总之，土地制度是农村的根本制度，土地关系是农村最基础的生产关系，土地权益是农民的重大权益。推进包括宅基地制度改革在内的土地制度改革，关系重大，牵一发而动全身，既要积极稳妥，还要规范有序，审慎推进。