房屋征收时收回国有土地使用权补偿标准刍议

作者 吕国华

案例回顾  

北京的刘先生在北京海淀区有一栋四合院，2016年列入了征收范围，经过几轮协商谈判，未能就征收补偿数额取得一致意见。双方分歧的焦点在于超出房屋占地面积的院落土地如何补偿。刘先生委托北京国征律师事务所出面与征收人协商补偿。北京国征律师事务所结合案情，向征收部门出具了律师函，向政府阐明超过房屋占地面积的院落土地也应当补偿的律师意见。两周后政府成立工作组来到刘先生家里，同意对院落土地予以补偿，双方当即签订了补偿协议。

问题由来

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，征收国有土地上房屋的同时收回国有土地使用权，解决了两个问题，一是征收国有土地上房屋，必须收回国有土地使用权，也就是收回国有土地使用权的必要性问题；二是收回国有土地使用权应当与征收国有土地上房屋同时进行，也就是收回国有土地使用权的期限问题。这两个问题困扰了理论界和实务界多年。针对征收国有土地上房屋的同时要不要收回国有土地使用权的问题，从《国有土地上房屋征收与补偿条例》立法前的征求意见阶段，到上述行政法规颁布实施，立法、司法、学术界的争论从未停止。实际上早在《城市房屋拆迁管理条例》废止之前，在房屋拆迁的同时要不要同时收回国有土地使用权，以及何时收回，理论界和实务界已经争论了二十年。笔者有幸参与了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法活动，在专家研讨会上，围绕国有土地使用权收回与补偿，笔者提出四个问题，一是要不要收回国有土地使用权。笔者认为一定要收回，否则可能出现土地使用权人和房屋所有人分离，不利于物权的保护和利用。二是何时收回国有土地使用权的问题。笔者认为应当在决定征收房屋的同时收回国有土地使用权，这样有利于贯彻房地不分的原则，避免出现房屋已经成为国有但原土地使用权人仍持有土地使用权的尴尬局面。三是由谁收回国有土地使用权的问题，结合我国相关规定，笔者认为，应当由有批准权限的人民政府土地主管部门收回。四是收回国有土地使用权如何补偿的问题。收回国有土地使用权如何补偿，首先是要不要补偿，是不分土地使用权来源和性质一律补偿，还是有的土地使用权补偿，有的土地使用权不补偿；其次是由谁补偿，是以谁收回谁补偿为原则，还是以谁征收谁补偿为原则；最后是补偿标准如何规定。围绕笔者提出的四个问题，与会专家和参与《国有土地上房屋征收与补偿条例》立法工作的官员展开了热烈的讨论。最后大家取得了比较一致的观点，体现市场价值的房屋补偿本身包含了房屋占地面积内的土地使用权补偿，先就征收房屋的同时收回国有土地使用权作出规定，对于由谁收回，以及房屋占地面积以外的土地使用权如何补偿的问题，鉴于其他如《物权法》《土地管理法》等已经作出了初步的原则性规定，如何补偿在理论界和实务界仍存在重大分歧，有待于进一步研究，立法时机尚不成熟等因素，《国有土地上房屋征收与补偿条例》暂不作规定。对于如何补偿的问题，立法可以回避，但实务界却无法回避，学术界的研究也从未停止。

法理解析

根据《土地管理法》第五十八条的规定，为公共利益需要使用土地的或者为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。按照该条款的规定，不管土地使用权是租赁还是购买，是划拨还是出让，是有偿还是无偿取得的，为了公共利益使用土地的或者为了实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，对土地使用权人一律给予适当补偿。既然法律未作例外性规定，那么行政法规、地方性法规、行政规章以及其他各种规范性文件不得违反上位法，不得作出与上位法不一致的规定。这个条款是针对收回国有土地使用权的一般性规定，并未直接规定征收房屋的同时收回国有土地使用权的对土地使用权人是否给予适当补偿。但是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，作出房屋征收决定必须是为了公共利益的需要。既然征收房屋必须是为了公共利益的需要，那么《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定的征收房屋的同时收回国有土地使用权，也就属于《土地管理法》第五十八条第一款第一项规定的情形，即为了公共利益需要使用土地的情形。既然征收房屋的同时收回国有土地使用权的也属于为了公共利益需要使用土地的，那么根据《土地管理法》第五十八条第二款的规定，应当给予土地使用权人适当补偿。那些动辄以《国有土地上房屋征收与补偿条例》只规定收回而未规定补偿为借口逃避补偿义务的行为，是不符合法律规定的，严重侵害了土地使用权人的合法权益。

根据《物权法》第一百四十八条的规定，征收房屋的同时收回国有土地使用权的，如果国有土地使用权系出让取得且使用期限尚未届满的，不仅应当补偿房屋，还应当补偿包括土地使用权在内的其他不动产。与补偿划拨国有土地使用权人不同的是，补偿出让国有土地使用权人时，不仅应当补偿土地使用权，还应当退还剩余年限的土地出让金。有些地方将剩余年限的土地出让金作为土地使用权补偿，其实是对法律规定的错误理解。提前收回出让国有土地使用权，出让人继续占有剩余年限的土地出让金不再有法律依据和合同根据，自然应当退还，这本身不具有补偿的性质，与法律规定的收回国有土地使用权应当给予适当补偿根本不是一回事。考虑到土地使用权人对土地的投资、开发、利用，提前收回国有土地使用权给予适当补偿是基于收回行为给土地使用权人造成损失的一种补偿。如果认为退还剩余年限的土地出让金就是法律规定的适当补偿，可能造成提前收回出让国有土地使用权的“适当补偿”少于收回划拨国有土地使用权的“适当补偿”，这与立法精神是明显相背的。

根据《城市房地产管理法》第十九条的规定，根据社会公共利益的需要，提前收回出让国有土地使用权的应当根据使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，房屋征收的同时收回国有土地使用权的，也属于为了公共利益的需要。因此，房屋征收的同时收回国有土地使用权的，如果土地属于出让所得，应当根据使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。《城市房地产管理法》规定的“相应”补偿和《土地管理法》规定的“适当”补偿，立法精神是一致的，均是为了体现公平补偿的原则，保障土地使用权人的合法权益。

根据1999年实施的建设部GB/T50291-1999《房地产估价规范》规定，剩余年限的出让国有土地使用权补偿估价，应根据剩余年限的国有土地使用权对应的正常市场价格进行。这是迄今为止对收回国有土地使用权补偿标准最具有操作性的规定，体现了公平补偿的法律原则，充分保障了土地使用权人的合法权益，也符合对土地使用权人给予适当补偿的立法精神。2015年实施的住房和城乡建设部GB/T 50291-2015《房地产估价规范》废止了建设部GB/T50291-1999《房地产估价规范》，且对提前收回出让国有土地使用权补偿估价未再作出规定。于是，收回国有土地使用权补偿，又回到除了《土地管理法》第五十八条规定的“适当补偿”和《城市房地产管理法》规定的“相应补偿”，再无更具体规定的状态。

笔者认为，对土地使用权人给予适当补偿，应当符合公平补偿的立法精神，该补偿不应当低于土地使用权的市场价格。虽然住房和城乡建设部GB/T 50291-2015《房地产估价规范》对收回国有土地使用权补偿估价未作出任何规定，虽然作出规定的建设部GB/T50291-1999《房地产估价规范》已经废止，但建设部GB/T50291-1999《房地产估价规范》关于提前收回出让国有土地使用权的对土地使用权人按照剩余年限土地使用权市场价格进行补偿的规定，基本符合《土地管理法》第五十八条规定的“适当补偿”和《城市房地产管理法》规定的“相应补偿”立法规定，能够充分保障土地使用权人合法权益，体现了公平补偿的法律原则，仍应当予以肯定。在目前立法尚无特别具体可操作性标准的情况下，在理解和运用《土地管理法》“适当补偿”和《城市房地产管理法》“相应补偿”标准的时候，仍应当本着公平补偿的立法精神，给付土地使用权人的补偿不得低于土地使用权的市场价格。不低于土地使用权市场价格的补偿标准既适用收回划拨国有土地使用权，也适用收回出让国有土地使用权，区别在于收回划拨国有土地使用权不存在退还剩余年限土地出让金的问题，收回出让国有土地使用权除了给付土地使用权补偿，还应当退还剩余年限的土地出让金。需要特别指出的是，国有土地使用权出让合同约定土地使用期限届满无偿收回土地使用权或者约定为了公共利益需要提前收回出让国有土地使用权而不予补偿，均违反了《土地管理法》第五十八条和《城市房地产管理法》第十九条等法律强制性规定，上述约定不受法律保护，不能成为具有给付国有土地使用权补偿义务的行政主体逃避履行法定职责的理由。

征收房屋的同时收回国有土地使用权的，也应当按照不低于土地使用权市场价格的标准给予土地使用权人适当补偿。不论土地使用权是购买取得还是租赁取得，不论土地使用权是有偿取得还是无偿取得，也不论土地使用权是出让取得还是划拨取得，均应按照不低于土地使用权市场价格的标准给予土地使用权人适当补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条也规定了补偿应当公平的原则，补偿公平不仅应体现在被征收人之间，也应体现在征收人与被征收人之间；既然对收回国有土地使用权作出了规定，也应体现在收回国有土地使用权补偿方面。征收房屋的同时收回国有土地使用权的，房屋所有权和国有土地使用权属于同一权利主体的，房屋所有权人既要与征收人或者征收部门签订房屋征收补偿协议，又要与具有批准收回国有土地使用权权限的人民政府土地行政主管部门签订收回国有土地使用权补偿协议；房屋所有权和国有土地使用权分属于不同的权利主体的，房屋所有权人与征收人或征收部门签订房屋征收补偿协议，土地使用权人与具有批准收回国有土地使用权权限的人民政府土地行政主管部门签订收回国有土地使用权补偿协议。实践中为了提高效率，征收人或者征收部门可能在房屋征收补偿协议中约定了由征收人给付土地使用权补偿，可以视为征收人受具有批准收回国有土地使用权权限的人民政府土地行政主管部门的委托向土地使用权人给付补偿；在房屋所有权和土地使用权属于同一权利主体，补偿标准也符合法律规定的情况下，并未损害被征收人的实际利益，应当认为协议约定有效。但房屋所有权和土地使用权分属于不同权利主体的除外或虽属于同一权利主体但土地使用权人明确要求分别签订房屋征收补偿协议和收回土地使用权补偿协议的，仍应分别签订协议。

理论运用

司法实践中，法院受理了被征收人诉请撤销征收人作出的房屋补偿决定的大量案件。行政机关作出的房屋补偿决定，有的包含了收回国有土地使用权补偿的内容，有的未包含，到底哪一个是符合法律规定的，成了困惑法官的难题。解决这一难题的关键是认识到征收过程中房屋补偿法律关系和征收房屋同时收回国有土地使用权补偿法律关系是两个不同的法律关系。两个法律关系的主体、内容、前提和客体均有不同。房屋补偿决定由征收人对被征收人作出，内容是由征收人向被征收人支付房屋补偿，前提是在征收人和被征收人无法就房屋补偿签订协议的情况下作出。收回国有土地使用权补偿由具有批准收回国有土地使用权权限的人民政府土地行政主管部门对土地使用权人作出，内容是具有批准收回国有土地使用权权限的人民政府土地行政主管部门向土地使用权人给付土地使用权补偿，前提是征收房屋的同时收回国有土地使用权予以给付。显然，房屋补偿职责和收回国有土地使用权补偿职责分属于不同的行政主体，在房屋补偿法律关系中，征收人并不承担给付土地使用权人补偿的法定义务，其不具有就给付土地使用权补偿作出决定的职权。虽然，在房屋占地面积内的土地使用权的补偿已经包含于体现市场价值的房屋补偿中，但房屋占地面积内的土地使用权补偿仅是房屋补偿内在的一部分，其并不能以土地使用权补偿的名义出现，不能据此认为有权作出房屋补偿决定的行政机关可以行使本属于具有批准收回国有土地使用权权限的人民政府土地行政主管部门给付土地使用权补偿的职权。因此，在司法实践中，对于明确包含了房屋占地面积以外的土地使用权补偿的房屋补偿决定，应当以不具有职权和违反法律规定为由予以撤销，并向案件当事人释明超出房屋占地面积的土地使用权补偿应当通过另行起诉或其他途径解决。

除了本文开始时提及的案例，笔者代理过黑龙江某房地产开发有限责任公司与某市国土资源局收回国有土地使用权补偿纠纷、江苏宿迁陶某与宿迁市国土资源局提前收回出让国有土地使用权补偿纠纷等多起收回国有土地使用权补偿纠纷，均取得了良好的法律效果和社会效果。在这些收回国有土地使用权补偿纠纷中，有的涉及如何理解和适用补偿标准的问题，有的涉及不履行补偿职责的问题，有的涉及由哪个单位给付补偿的问题。律者，规矩方圆也；师者，答疑解惑也。作为一名律师，受人之托，忠人之事，不能停留于被问题困惑的阶段止步不前，既要积极参与立法活动，又要热情投身于司法实践，在办理具体案件的过程中运用职业技能解决复杂棘手的问题。每一份法律文书，每一份律师函，每一份法律意见，每一次出庭，每一次仲裁，每一次谈判，无不凝聚了自己所在律师团队的心血。作为身处全国办理收回国有土地使用权补偿案件理论前沿的律师团队，推动立法工作，解惑司法难题，立足法律，服务社会，笔者及所在的北京国征律师事务所责无旁贷。

结语

征收房屋的同时收回国有土地使用权的，对土地使用权人的补偿其实包含两部分，房屋占地面积内的土地使用权补偿和房屋占地面积外的土地使用权补偿。由于房屋占地面积内的土地使用权补偿包含于体现市场价值的房屋补偿中，且以房屋补偿的名义出现，故不在本文的讨论之列，本文对征收房屋的同时收回国有土地使用权的对房屋占地面积外的国有土地使用权如何补偿进行了探析，作为承担国家收回国有土地使用权补偿法律研究课题之后的研究成果，期待借此抛砖引玉，为推动将来的立法工作和解决眼下的司法难题贡献自己的绵薄之力，同时，欢迎各界批评指正。