略论我国农村土地征收法律制度的完善

慎先进,秦生伟

作者简介：慎先进（1970---），男，湖北百思特律师事务所律师，三峡大学政法学院法学讲师。联系电话：13872465933

    秦生伟（1968---），男，湖北百思特律师事务所主任。联系电话：13907201954

摘 要:我国目前的农村土地征收法律制度中,存在着征用与征收不分，征收目的不明确，补偿范围狭窄和补偿标准偏低，土地征收程序缺失等一系列弊端,因此,有必要完善我国现行的农村土地征收法律制度,以更好地维护广大农民的合法权益。

关键词:土地征收; 公共利益; 补偿标准; 征收程序

  土地作为宝贵的自然资源和重要的生产资料是“一切生产和一切存在的源泉。[1]随着经济的发展和社会的进步,人地关系日趋紧张,土地中的个人利益和社会公益的冲突日益增多。在存在利益差别和资源稀缺的情况下,国家为了公共利益的需要而利用特定土地,这种需求往往无法通过市场或者其他途径实现,只能通过强制力的措施使国家建设用地得到满足。为此,各国大都通过法律建立了土地征收制度。 

但是我国目前在农村土地征收方面普遍存在过多过滥、严重侵害农民权益的问题。据有关部门统计,1987-2001年,全国非农建设用地占用的耕地面积达226.3万平方公里,其中70%以上是征地。又据国土资源部公布的数据显示,到2003年底,全国各地开发区数量达5524个,占地面积达到3.51万平方公里,远远超过了现有城镇建设用地总量(我国目前城市内用地仅3.15万平方公里)。[2]国土资源部提供的一份资料表明:2002年群众反映的征地纠纷、违法占地问题占信访接待部门受理总量的73%,其中40%的上访诉说的是征地纠纷问题,这里面又有87%反映的是征地补偿安置问题。[3]由此看来,我国农村土地

征收法律制度存在诸多无法回避的问题。

一、我国农村土地征收法律制度的缺陷

由于我国人多地少,土地资源稀缺,并且经济发展较快,因此与其他国家相比,我国已成为土地征收较多的国家。但现行土地征收制度在保证国家社会经济发展所需土地的同时,存在着土地征收目标泛化和征地补偿标准偏低等缺陷,并在相当程度上侵害了农民的土地权益。

1．土地征用与土地征收混淆不分,法律制度设计不够严谨

一般而言,土地征收是国家基于社会公共利益的目的,按照法定程序,强制性取得他人的土地且给予合理补偿,他人的土地所有权因此而消灭的制度。而土地征用是指国家基于特殊情形而使用他人的土地且给予合理的补偿,待使用完毕后,仍将土地归还所有人或使用人的制度。[4]若仔细分析,土地征收与土地征用至少存在以下区别:①前提不同。前者是出于社会公共利益,后者从大的方面来说也是出于公共利益,但往往是国家在情况紧急时实施;②对象不同。前者针对的是他人的土地所有权,而后者针对的是他人的土地使用权;③补偿标准不同。国家对前者的补偿一般情况下要大于后者;④后果不同。前者使他人的土地所有权归于消灭,而后者则仅使他人的土地使用权暂时归于消灭。相应地,在实施二者的程序方面也有所区别。但在我国现行的法律制度中,除了2004年的《宪法》修正案第十条第三款对此有所区分外,包括《土地管理法》在内的众多法律法规对土地征用与土地征收几乎未做任何区分。如1998年8月29日公布的《土地管理法》第二条第四款规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”这里的土地征用在绝大多数情况下应是指土地征收。

2．公共利益界定不明确,导致征地权滥用

土地征收制度的后果在于不需要土地所有权人的同意而强制取得其土地,这显然与财产权受法律平等保护的规则存在着矛盾和冲突,进而引发人们对征收权是否合宪的怀疑。公共利益的正当性、以及征收权行使的公共目的性不仅成功地消除了这种矛盾和冲突,使得征收权的合宪性(形式合法)得以成立,而且还成为评判征收实践中一项具体征收行为是否合法(实质合法)的根本标准和防止征收权滥用的重要措施。[5]正因为如此,世界各国宪法中通常都将公共利益的需要明确地规定为财产征收包括土地征收的前提。虽然我国《宪法》第十条第三款明确规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”现行的《土地管理法》第二条第四款也规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”但究竟什么是公共利益,哪些征地属于公共利益的需要,法律并没有作出明文规定。甚至该法第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”《土地管理法》的这种规定,没有区分建设用地是属于公共利益还是非公共利益,只要单位和个人进行建设需要用地,都可以申请国家动用国家征地权,这远远超出了公共利益的范围。

土地征收权的滥用导致了严重的社会后果:其一,耕地锐减,大量农民失去土地。据统计,1987-2001年,全国非农建设占用耕地3394.6万亩,其中70%以上是征地。此外,还有一些突破指标、违法占地以及擅自卖地的现象。卫星遥感资料表明,违法占地数量达占地总量的20%-30%,有的地方多达80%。据对16个省的调查,2000-2001年共征地246.9万亩,其中耕地171.4万亩,失地农民236万人。大体上每征用一亩地就会造成1.4人失去土地。照此推算,到2030年我国失地农民将达到1.1亿人，其中将有3500万人处于无地种,无工作,无最低生活保障金的悲惨境地。[6]其二,土地闲置较多,被征收的土地浪费严重。其三,行政机关滥用征地权,滋生了诸多的腐败行为。

3．土地征收补偿标准偏低,且分配不合理,严重损害农民利益

我国《土地管理法》第四十七条规定:“征用耕地的,按照被征用土地的原用途给予补偿”，征用耕地的补偿包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补助费”。前两项的补偿标准分别为该耕地前三年平均年产值的6到10倍和4到6倍,二者之和,最低为10倍,最高为16倍;同时又规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍”。如果就补偿的数目来计算，以我国东部为例,每亩耕地的年产值约800元,每亩耕地补偿费用约8000-12800元,大体相当于一个公务员一年的工资。至于青苗费的补偿,各地基本上是在1000元左右。显而易见,这样的土地征收补偿标准即使在土地年产值较高的东部也是较低的。

同时,《土地管理法》第二十六条规定:“土地补偿费用归农村集体经济组织所有;地上附着物和青苗补助费归地上附着物和青苗所有者所有。”可见,真正落实到农民手中的补偿费用只有地上附着物和青苗补助费。现行的土地征收过程中,将农民的征地补偿费划归农村集体经济组织,表面上看是由农民自主决定征地补偿,但由于我国农村土地产权体系比较混乱，集体土地所有权主体模糊,实际是将征收土地的补偿费用支配权交给了少数村干部。如果以土地出让成本价为1计算,则农民只能得到5%-10%,村级集体经济组织得到25%-30%;60%-70%为县、乡、镇各级地方政府所得。[7]这一做法无助于保护失地农民的权益,有待改革和完善。

另外,从对征地的补偿和土地出让收益的对比来看,根据全国各地不同的经济发展水平和生产特点，集体大多数得到的补偿一亩地在3000-30000元不等。而国有土地出让价一般一亩在10万元以上,竞争价高的达到100万元以上,甚至更高。有关专家学者估价,近10年来通过征地而从农民那里拿走的资金就高达2万多亿元,而到目前为止,全国失地农民保守地说也达到4000万,其中相当一部分成为“三无农民”(种田无地,上班无岗,低保无份)。

4．土地征收程序欠缺,与现代法治国家的要求甚远

我国《土地管理法》中对土地征收的行政程序作了较多的规定。《土地管理法实施条例》第二十五条也规定:“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”但对于土地征收权的相对人---集体土地所有者及其成员,在土地征收中的权利和地位却无任何规定,反倒是负有“不得妨碍和阻挠”的义务。这就是说,不管农村集体经济组织和农民对征地补偿、安置有何意见,国家都可以先征地。这样在征地程序上,就使得农村集体经济组织尤其是农民毫无发言权,处于不平等的地位,完全处于弱势一方。

同时,征收土地程序不透明,缺乏公正的土地价格评估中介机构。在征收土地的程序上,许多地方的做法是,作为征地方的政府已经与作为用地方的开发商协商好,政府出面公布征地方案。在征收土地之前,既没有召开听证会,也没有仔细听取被征收土地农民的意见,将真正的土地产权主体排除在外。土地补偿方案由政府确定,缺乏公正的土地价格评估中介机构,容易形成暗箱操作。

缺乏制约的权力,必然导致权力的滥用。“先征地,后拍卖”现象是行政权力滥用的结果,破坏了社会最基本的财产秩序,严重地侵犯了原土地权利人的权利。这也显示了土地征收程序中监督与约束机制的缺失。[8]如广东省1992-1996年共查处了各类违法批地、用地案件1.28万宗,涉案土地15.15万亩,处理有关的责任人312人。违法征收占用土地的主体较大部分是各级政府部门。[9]

二、完善农村土地征收法律制度的建议

1．严格区分土地征收与土地征用

通过对土地征收与土地征用的概念分析得知,二者是存在显著差别的。因此,应将现行笼统的土地征用区分为土地征收和土地征用。国家永久性地取得集体土地所有权的行为应界定为土地征收;而将临时占有使用土地的行为界定为土地征用,如《土地管理法》第五十七条规定的临时使用土地行为。为此,必须对现行的《土地管理法》中的征用、补偿条款进行修改完善,使其适应现实发展的需要:一是《土地管理法》第二条第四款“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”中的“征用”主要是改变土地所有权,也有的并不改变土地所有权。为了区别两种不同的情况,与《宪法》第十条第三款相一致,建议将这一款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”二是将《土地管理法》第四十三条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十一条、第七十八条、第七十九条中的“征用”修改为“征收”。

2．明确界定公共利益的内容,严格限制农村土地征收的范围

何为“公共利益需要”,各国各地区规定不同。按立法体例,可分为两种形式:一种是概括性规定,以发挥法律的伸缩性。另一种是列举性规定,以防止权力滥用,如日本《土地征用法》第三条,将公共利益列举为三十五项条款,逐一加以规定。我国现行的立法体制是概括性规定。

笔者认为,首先,我国在相关的法律中,对公共利益的范围应该采用概括加列举的方式。为了防止权力被滥用,应将“公共利益”的目的具体列举,严格限定公共利益范围,可将公共利益限制在以下几个方面:(1)国家机关和军事用途;(2)交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设;(3)教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业;(4)国家重大经济建设项目,但以具有公益性为限;(5)其他由政府兴办以公益为目的的事业。其次,对于非公益性建设项目用地,按照规划用途和市场规则,通过土地交易获得土地使用权。其它非公益性用地,不能依靠征收农业用地,而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。

3．扩大征地补偿范围,提高征地补偿标准,合理分配土地补偿费用

从国际实践看,征地补偿的原则有完全补偿、不完全补偿、适当补偿三种。我国《宪法》和《土地管理法》对农村土地征收补偿的原则未有规定。从《土地管理法》的相关规定来看,土地征收补偿的原则可以理解为适当补偿,并且在实务中这一原则更多地被执行为按照被征收土地的原用途给予补偿。因为这种补偿的依据是社会公共负担平等原则,其目的就是要填补被征收人因征收所遭到的损失。因此,征收补偿应相当于被征收人因征收而遭受的各种损失之和。在我国,农村的集体土地具有多重功能,即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能,农业用地所有权的市场价格要体现这三重功能。

我国土地资源高度稀缺,在市场经济条件下,对于被征收的土地,只有以土地的市场价格对其进行完全补偿才能保障原土地所有人与土地使用人的利益。具体办法是:从土地被征用前三年平均每亩年产值中减去生产成本求得每亩年均纯收入,然后除以普通存款利率,其得数即为被征收土地的影子价格。如果被征用土地的单位将这笔价款存入银行,则每年所得到的利息便与每亩年均纯收入相等。以土地的市场价格为基础,遵循各国通行做法,逐步扩大补偿范围,将残余地分割损害、经营损失以及其他各种因征地所致的必要费用等可确定、可量化的财产损失列入补偿范围。对于征地引起的间接损失虽不必给予补偿,但是在斟酌补偿费的具体数额时,可以而且应当把农民的择业成本和从事新职业需要抵御的风险等因素考虑进去。

另外,在农村中,广大农民与农村集体经济组织之间是承发包关系。国家对征收土地造成农民承包经营的损失也应包括在农村土地被征收的补偿范围之内。土地承包经营权补偿费是国家征地时合法剥夺了农民的土地承包经营权而支付的费用,是国家与农户之间直接的法律关系,因此,土地承包经营权补偿费应由国家直接支付给农民。因而,有必要把对土地承包经营权的补偿从安置补助费中独立出来,直接建立征地方与农民之间的权益关系,从而实现土地征收补偿费支出结构的调整与优化。

4．完善农村土地征收程序,切实维护被征地人的合法权益

由于在农村土地征收中各种程序的缺失,农民的权益遭到严重践踏。因此必须完善农村土地征收的程序,以维护被征收土地农民的正当权益。为此必须保障农民在土地征收中的各种程序性权利。

（1）知情权。征地前,有关部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等,以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。有关部门应对拟征土地及地上附着物的现状进行调查,调查结果应与被征地农村集体经济组织、农民和地上附着物产权人共同确认。必要时可由有关部门与农民共同聘请土地评估中介机构对被征收的土地进行评估。

(2)参与权。将拟订征地方案、审查报批、方案公告、征地补偿方案登记、制定征地补偿、安置方案、公告征地补偿方案并组织实施、清理土地等征地过程纳入规范化、法制化轨道,建立征地的协商机制和司法仲裁机制。赋予被征地农村集体经济组织和农民对拟征土地的补偿标准、安置途径申请听证的权利。

(3)司法最终裁决权。法律应该明确规定,农民无法就补偿事宜达成协议时,有权提出异议并可申请仲裁,对仲裁不服的,任何一方都可申请法院作出最终裁决。当事人对土地征收补偿费用的分配使用存在异议的可以向人民法院就集体经济组织提起民事诉讼,经过审查符合受理条件的,人民法院应予以受理,在案件审理过程中可以适用调解原则,调解不成人民法院应当做出判决。

最后,法律应规定土地回收制度。法律应明确规定,征收土地闲置超过一定期限,由政府收回征收的土地还给原被征收的村集体,并根据土地闲置期间对农业造成的损失对征收单位予以相应处罚。

参考文献:

[1] 马克思恩格斯全集:第2卷[M].北京:人民出版社,1972.109.

[2] 彭文甫,周介铭,李世强等.改革和完善现行土地征用制度的思

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[5] 王太高.土地征收制度比较研究[J].比较法研究,2004,(6).

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[8] 杨 进,张迎春.关于改革农村土地征用制度的思考[J].经济体

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[9] 必 鸣.权与法的较量[J].中外房地产导报,1997,(8).

 Reflection On the Perfection of the Requisition of Rural Land in China

Abstract： There is a series of defect in the requisition of rural land in our country currently . These include the undistinguished requisition and taking over for use,  the unclear requisition purpose , the narrow compensation scope, the low compensation standard and the lack of procedure of requisition.  Accordingly we must perfect the legal system of the requisition of rural land so that we can protect the legal rights and interests of the farmers.

Key Words:  requisition of land; public interests; standard of compensation; procedure of requisition