注：本文发表在《合肥人大》2007年第3期第21--23页

物权法是民法的重要组成部分。民法主要规范市场经济条件下财产关系的调整，主要任务是保护个人，因此，又称民法为私法。 但是个人的财产权利很多，但并非都由物权法规定，比如知识产权、债权，就不由物权法规定。不同性质的财产权利应交给不同的法律予以规定，物权法规定的是以所有权为中心的财产支配权，其主要解决民事生活领域的财产保护问题。而商品经济的性质决定每一个商品的所有人一定是独立的、平等的。不管什么人，什么组织，只要进入了市场，就不存在任何特权。商品交换的平等决定了民事财产生活领域中主体的平等。因此，物权法对市场主体的财产进行平等保护，在市场经济发展中有着无可取代的地位。对农民土地的征用应该属于市场行为，当然应该根据物权法的规定给于补偿。

一、物权法与农民财产权益

 物权法实质上是一部“财产法”，我们应该放大到财产法的视野中来看物权法，物权法意义上的财产，应该包括农民的土地承包权。物权法是市场经济中界定、确认和保护财产权的基础性法律，它连接了财产关系、经济关系，维护农民基本的经济权利，协调着农民、农村集体经济组织、国家等利益主体之间的关系。与其他和市场经济相关的法律相比，物权法是涉及农民基本财产权界定的一部法律，还涉及到对农民权益的确认、保护的原则。同时，它也是宪法中有关保障公民和国家财产权利的条款的延伸，进一步解决宪法中没有解决的问题，扩展开来，对社会转型、经济发展中出现的新的财产关系都有所反映。物权法的位置十分清楚，它在市场经济中是一项基础性的法律，同时又不是担当全部的功能。物权又称为产权， 产权平等是其基本原则

物权法的根本任务在于界定产权、确认产权和保护产权，这应该是物权法立法的基本目标。所以说，物权法的核心正是在产权上。我国改革开放20多年中，形成了大量新的财产，比如农民的土地承包权。要保护好农民的财产权益，必须严格地规定对农民土地的征地的程序、严格规定征用农民土地的征地补偿。

界定土地的所有权就是不能再笼统地说这都是国家的财产，或者公有财产，否则农民的空间就没有了。征地补偿一定要有一套透明、清晰的制度安排，包括征地补偿主体是谁，包括规定征地方、被征地方（农村集体经济组织与农民）和政府的权利和职责。农民的财产权确认以后，保护的问题就很清楚了，一旦其权益受到侵犯，那么侵犯者就要承担民事赔偿责任或者刑事责任，若是政府作为侵犯者就要承担国家赔偿责任。

二、物权法与失地农民权益的保护

征地补偿问题是农用地转建设用地并实现市场化供应的关键环节，事关被征地地区的社会转型、百姓安居、劳动力安置、超转人员生活保障等一系列重大内容，是当前城乡关系的矛盾交集点。本次人大新通过的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）对征地补偿的操作程序和和基本内涵作了明确规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”与过去的“合理补偿”相比，《物权法》明确了补偿费用的法律依据。法律是要征地主体、被征地主体和政府共同去执行的在现实的农地征收过程中，征地补偿的费用大部分是要由征地方向被征地方实施货币支付的，没有政府成体系的制度保证、操作规程、执行标准以及强有力的监管措施，是难以实现对被征地农民合法权益的维护和保障的。

合肥市在二○○四年二月九日本着“保障被征地农民的基本生活，更好地维护社会稳定” 的原则，形成了《合肥市市区被征地农民基本生活保障实施办法（试行）》（合政办〔2004〕10号），并于2004年1月1日开始正式实施。该文件明确了各职能部门的监管职责；规定了征地补偿费用的项目和补偿标准；明确了签署征地补偿协议的主体与合同内容；制定了征地补偿实施的民主化流程；完善了征地公告的制度；强制规定征地转非劳动力必须全部进入社会保险体系，规范了补偿费用支付的先后顺序；建立了征地补偿费最低保护标准制度。合政办〔2004〕10号令是一个执行性的法令，对各项补偿费用的补偿政策依据、人员界定、补偿标准、都做了详尽规定，使政府、土地开发商和被征地方在实施征地时很难超越严密的制度规定。

三、政府在征用农民土地过程中的职责

政府在土地开发中的主导作用发挥、监管职能的到位，是集体经济组织和农民受偿利益和权益不受侵害的根本保障。 土地开发制度框架下实施征地补偿更有利于政府的监管，土地开发市场中，利益结构清晰、经济关系明确，政府授权的土地开发商与被征地方的权责关系一般是征地和被征地、拆迁和被拆迁、安置和被安置的关系，在政府有效监督和政策指导下，强制性的补偿措施和公开化的操作流程更有利于保障农民的合法利益，对社会安定与和谐有着重要作用。

政府既是农民权益的保护神，又是农民权益的最大伤害者。合肥市政府在贯彻执行《物权法》，切实保护农民权益过程中采取了许多行之有效的措施。根据《合肥市征用集体所有土地暂行办法》，合肥市在土地利用总体规划确定的城市、集镇建设用地范围内，需征用土地的，按下列程序组织报批和实施：

(一)用地单位应当向市国资源行政主管部门提出用地预申请。市国土资源行政主管部门会同有关部门根据土地利用总体规划、城市总体规划、年度建设用地计划和项目建设计划进行审查。经审查，符合条件的，由市国土资源行政主管部门在15日内通知申请用地单位办理规划选址、勘测定界和委托征地事务包干等

手续。

(二)市征地事务机构会同项目用地所在区、乡(镇)人民政府、街道办事处对被征土地的权属、各地类面积、安置人数等情况进行调查后，就征地补偿标准、农业人口安置方式与被征土地农村集体经济组织进行协商，提出征地预案。

(三)征地预案经市国土资源行政主管部门审核同意后，市征地事务机构与被征土地农村集体经济组织签订征地补偿安置协议，并报被征土地所在区人民政府和市国土资源行政主管部门备案。

(四)申请用地单位应与市征地事务机构签订征地事务包干协议，并按协议约定支付征地费用。

可以说土地开发的过程就是开发商调动规模性的资金兑现被征地农民“土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费”的过程。土地开发涉及到征地方、被征地方（农村集体经济组织与农民）和政府的三方关系。开发商是资本驱动的利益主体，而博弈的对手被征地农民则处于相对弱势地位，政府的重要职责是对补偿与受偿的给付过程进行强有力的系统化监督。因此，合肥市政府在建立土地开发市场时对开发商设定准入门槛，制定详细的补偿标准，公布监督流程和成本审核项目、预定收益结构，并按照开发商的承若验收补偿安置效果有积极的意义。

四、合肥市在建设高效政府、维护失地农民权益的制度创新

合肥市政府为了依法贯彻物权法，在土地开发过程中，采取了设定土地开发市场准入门槛，通过招标选择开发企业的措施 ，保护公民的合法权益。

2007年3月合肥市政府将原先分属建设、财政、国资监管等部门管理的招投标交易中心，全部纳入由新组建的合肥市招标投标市场管理委员会统一监管、统一运作。这项被称为创出“合肥模式”的改革，一直以低调的姿态推进着。但是，由于将“猛药”下在招投标这一公众与企业界都极为关注的热点领域内，迅速激起了全国的关注，，合肥市将成立招标投标中心，作为全市统一的招投标交易平台，今后，合肥市政府投资的工程建设项目、政府采购、产权交易等各种涉及到政府投资以及公共资源的交易性行为，均要在新成立的招投标中心这一平台上进行交易，

门槛设定的根本目的是选择规模资本，有效推进开发，满足足额支付补偿价款的征地条件。评判的核心内容是：良好的企业信誉和综合实力；启动资金规模和有效的融资渠道；切实可行的实施方案。《合肥市招投标监督管理办法》该办法对土地开发市场主体的进场规则作了基本规定，对招标组织实施、土地开发方案的制定、招标方案的制定、招标文件的制定、投标评标中标等做了具体规范。获得土地开发权的门槛大大提高是对规模资本的要求提高了， 这样可以避免有些开发商由于补偿安置资金不到位形成“占而不开”、“开而不补”或“补而不足”现象。土地开发招投标制度的实施标志着土地开发市场的确立，也标志着政府对征地补偿监管模式基本确立。

政府对农民权益的保护还体现在对征地补偿进程与质量进行监督上。为了有效避免土地开发商对农民利益的损害，其政府采取具体措施对土地开发商的土地开发实施方案进行依法监督。土地开发实施方案是对整个项目开发的实施内容、实施进度和投资额度进行的一体化安排，方案中要明确征地、拆迁、补偿、安置的政策依据和具体数量，明确补偿资金注入的规模和具体时间，承诺阶段性推进成果。土地开发商对政府要承诺实施方案的推进，同时要与被征地方签订征地补偿协议，向被征地集体经济组织和农民承诺补偿事宜，因此，对开发商的约束来自政府和农民两个方面。在实际操作中，安置不到位，补偿协议执行不利，被征地方可以拒绝在征地结案表上签字，开发商的项目推进就难以为继。土地开发实施方案通过是招标成功进场的前提条件，政府对开发进程中的监管主要是依据招标协议中的约定，监督实施主体是否按照实施方案进行了实质性的资金注入，是否按计划、依据政策完成了征地拆迁、劳动力安置、回迁房建设和市政基础设施建设等任务，土地开发的质量实际上是指上述委托任务完成和政策执行的情况。政府可以通过对实际运作进度与开发主体投标承诺进度进行对比分析，监督开发进度。对于资金不到位、补偿不如期、实施不得利的开发主体，政府可以采取限期完成、收违约金等手段督促按照合同约定履行职责，直至终止协议、收回。

作者单位：  安徽徽达律师事务所

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