林业对电网安全的影响及防范措施

重庆恒泽（昆明）律师事务所 许传中

【摘要】林业与电网相互影响程度高、涉及面广。林业的发展，使得在电力线路廊道下种植树木的情形也不断增多，严重威胁了电网的安全运行。电网与林业的矛盾日益突出，如何解决好电力线路与树木的矛盾，保障电网的安全，困扰着每个供电企业。有必要就林业对电网安全的影响作出分析，并提出防范措施，降低供电企业的损失和风险，以维护电力企业的合法权益。

【关键词】林业；电网安全；影响；措施

林业与电网相互影响程度高、涉及面广。《电力法》、《电力设施保护条例》等电力法律、法规对电网建设、发展和安全保护作了明确规定；而《森林法》、《森林法实施条例》等法律、法规对林业建设、采伐、保护等也作了明确规定。《电力法》和《森林法》的法律效力处于同一法律位阶，对各自适用和保护的客体规定，各有侧重，导致两部门法在维护各自的利益时，发生矛盾和冲突，这是部门利益均衡的结果。随着电力设施建设步伐的加快，电力设施辐射面将不断加大，同时随着倡导“绿色家园”、 “绿色生态”建设的加速发展，森林覆盖率不断提高。林业的发展，使得在电力线路廊道下种植树木的情形也不断增多，严重威胁了电网的安全运行。电网与林业的矛盾日益突出，如何解决好电力线路与树木的矛盾，保障电网的安全，困扰着每个供电企业。

林地征用、林木修剪、砍伐、迁移重植、“林电安全”保障及合理补偿等问题都涉及林权人的生存之本，都涉及当事人的合法权益。如何处理这对矛盾，保障电网安全，是一个棘手的问题。处理不好就会给电网安全带来隐患和造成人民群众生命财产损害，激化矛盾，诱发社会不稳定因素，给供电企业的生产经营带来人力、物力、财力等有限资源的消耗，影响企业的长远健康发展。为切实维护好电力安全和生态安全，妥善处理好电力线路安全和造林绿化的关系。有必要就林业对电网安全的影响作出分析，并提出防范措施，降低供电企业的损失和风险，以维护电力企业的合法权益。

一、林业与电网地位概况

（一）森林资源是林业可持续发展的根本，是国民经济和社会发展的重要物质基础。林业在可持续发展中具有重要地位，在生态建设中具有首要地位，在西部大开发中具有基础地位，在应对气候变化中具有特殊地位。林业的地位和作用空前突出。随着国家对林业的投入不断加大，重点林业工程建设稳步开展，集体林权制度改革全面推进，森林资源保护管理持续加强，森林资源总量将快速增长。

（二）电力工业是服务于各行各业和千家万户的重要公共事业，是关系国计民生的重要基础产业和公用事业。电力设施是保障电力安全稳定运行的设施。电力的安全、稳定和充分供应，是国民经济全面、协调、可持续发展的重要保障。随着城市电网、农村电网改造和新建电力设施的步伐进一步加快，新老电力设施的纵横交错，电力设施辐射面将不断加大；电力设施建设项目将不断增多，规模将不断扩大，点线面的广度和深度将进一步延伸。

（三）一面是生活离不开绿色，国家为减轻农民负担，免征农业税、退耕还林等政策的出台；另一面是生活也离不开电能，促进经济的发展，电网建设不断推进。林业与电网这两面，对国民经济的全面、协调、可持续发展具各自的独特作用：林业体现的是重要物质基础作用；电网则体现的是重要保障作用，两者相得益彰。

作为供电企业如何看待林业与电网的重要地位及相互影响，对处理好林木与电力线路的矛盾、防范风险、降低损失都具有深刻的指导意义和实践意义。

二、林木与电力线路矛盾的现状及其特点

云南省是全国重点林区之一，是生态保护的重点区域和生物多样性富集地区。 全省林业用地面积达2424.76万公顷，居全国第2位，占国土面积62％；森林覆盖率50％。红河州现有的自然保护区就有14个，其中国家级自然保护区3个（大围山国家级自然保护区、分水岭国家级自然保护区、黄连山国家级自然保护区），省级自然保护区3个（阿姆山省级自然保护区、观音山省级自然保护区、建水燕子洞白腰雨燕省级保护区），州级自然保护区1个（泸西板桥河保护区），县市级保护区7个（弥勒西山水源林保护区、个旧董棕林自然保护区、建水跃进水库水源林保护区、红河阿波黎山保护区、开远南洞自然保护区、建水黑龙潭水源林保护区、个旧饮用水源保护区）。丰富的森林资源，发挥了森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的重大作用。但随着经济的发展，电网建设不断推进，点线面全方位辐射，林木与电力线路间的矛盾就更加凸显，势必对电网的安全带来影响。

（一）林木与电力线路矛盾的现状

林业危及电网安全的现状，主要体现在林木与电力线路的矛盾问题方面。 围绕电力设施建设对林地征用、林权流转、林木的采伐及补偿等方面产生的纠纷也越来越多。在农村表现为林地征用、迁移重植、林木修剪、砍伐和经济补偿等；在城区表现为园林规划，林权流转的经济补偿以及“林电安全”保障等问题。这些问题体现的都是林电矛盾问题。

林电矛盾是一对较难处理的矛盾。电力企业是市场民事主体，不具有行政执法权；而林业部门，是政府行政主管部门，具有强大的行政执法权。主体性质的不同，决定部门间对利益的追求与保护，有各自的出发点和落脚点。这种利益之争导致的矛盾主要体现在以下几个方面：

1、国家退耕还林政策方面。国家为减轻农民负担，增加农民收入，实行了减免农业税和退耕还林实行货币补贴的优惠政策。农民在政策的引导、利益的驱动下，进行了大规模种植林木。同时，农民物权意识的提高，以保护物权为由，在电力设施保护区内大面积种植。尤其在城郊结合部，因征用林地有货币补偿，要求收回电力设施保护区内土地所有权的矛盾普遍增多。有的农民在核定的林木砍伐费用不合自身意愿且得不到满足时，就向所在地的供电企业提出要补偿费用的问题。另外，林权人与供电企业之间、林木与电力设施之间出现了林木修剪砍伐、电力设施保护区的土地权属、界限等纠纷。

2、农网改造后涉及到电力设施保护区内林地权属所带来的矛盾。一方面是农网建设改造时，电力设施占用林地的费用是按照林地品种和年限以货币支付的方式进行征用，这主要涉及到占用林地时，幼苗尚未成材，对照当前政策仍由林权人管理，不作砍伐，等林木生长快要危及电力设施时，再行迁移砍伐。这就涉及到林地所有权的补偿和林木成材后的迁移重植费的支付，如果不能及时妥善处理或补偿到位就会出现矛盾。

3、林业规划与电网规划不协调。虽然相关法律、法规都规定了制定规划时，要会同相关部门编制，做到相互协调。但实践中，由于体制的原因，各部门之间沟通、联系渠道还不够顺畅，人力、物力、财力各方面保障上不到位，加上利益保护，协调难等，各利益部门在规划编制中就可能略去了一些程序，导致各规划间在现实中产生冲突，不协调。

（二）林木与电力线路矛盾的主要特点

1、实施退耕还林，在电力线路下种植高杆林木给电力线路安全运行造成的威胁。这类矛盾协调难度大，补偿金额大，规模逐渐扩大，涉及到当地林业规划和城市绿化，往往需要上级政府出面，才能解决。

2、一些政府及有关部门，未经与电力企业协商，擅自批准农民在电力设施保护区内种植高杆林木，发给林权证，使林地在电力设施保护区内变为合法化，当林木对电力设施安全距离形成威胁时，林权人对电力部门送达的隐患整改通知拒绝签收，置之不理。更有甚者行为容易偏激，漫骂工作人员，造成社会人员围观，使事态扩大，给处置工作带来难度。

3、供电企业和林业部门虽然对线下树障达成有关协议，但并未能细化规范，一些人员擅自在其责任地（电力线路保护区）植树，当工作人员对危及输电线路安全的树木进行清除时，人为操纵和组织倾向较重，他们无理阻扰，漫天要价，致使电力企业不得不以数倍于树木价值的不平等补偿换取线路安全。不少人甚至视线下树障为“摇钱树”，今年砍伐，明年再种，使危及线路安全运行的树障长期得不到彻底清除。有些人为了个人私利，统一口径，明确分工，造谣生事，挑动胁迫群众盲目参与。

4、有些农民的小农思想比较严重，很少从大局出发考虑利益的得失，往往出现电力企业依照法律政策给农民补偿，但由于村组内部因分配不公，方法不当，部分群众村民对政策一知半解，总认为个人合法权益受到侵害，提出问题层层加码，又听不进半点解释，三番五次到多个部门重复上访，牵涉领导精力，造成较大的负面影响。

5、思想重视不够，解决问题的办法不多。有些部门过多地强调经济发展的重要性，但对保护电力设施安全的重要性认识不足，因而在思想上出现了偏差，办法简单，工作质量不高，驾驭全局的能力不强，对矛盾纠纷排查不力，对矛盾动态信息把握不准，在事件初露端倪时缺乏政治敏感性，得过且过，或大而化小一推了之，导致矛盾激化。
综上这些矛盾，已成为影响电网安全可靠稳定运行的一个重要因素。电力企业每年不得不在办证、补偿、人工等方面花费大量的人力、物力、财力清除每年都不能彻底根除的树障，遇到个别胡搅蛮缠的农民自种的树木、林地，情况就更为复杂。

三、林电矛盾对电网的法律风险

（一）林木与电力线路相互妨碍的法律风险

1、国有企业事业单位、农村集体经济组织或农民个人所有的林木与电力线路相互妨碍的法律风险

《森林法》第二十七条规定：“国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益。集体所有制单位营造的林木，归该单位所有。农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有。集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有；承包合同另有规定的，按照承包合同的规定执行。”国有企业事业单位、农村集体经济组织或农民个人对林木享有所有权或收益权。《电力设施保护条例》第二十四条规定：“新建、改建或扩建电力设施，需要损害农作物，砍伐树木、竹子，或拆迁建筑物及其他设施的，电力建设企业应按照国家有关规定给予一次性补偿。在依法划定的电力设施保护区内种植的或自然生长的可能危及电力设施安全的树木、竹子，电力企业应依法予以修剪或砍伐。”《云南省电力设施保护条例》第37条规定：“新建、改建或扩建电力设施，需要损害农作物，砍伐树木、竹子，或拆迁建筑物及其他设施的，电力建设企业应当依法办理相关手续，并按照国家有关规定给予一次性补偿。在依法划定的电力设施保护区内种植的或者自然生长的可能危及电力设施安全的树木、竹子，电力企业应当依法予以修剪或砍伐。”对林木种植在先的，供电企业要对妨碍电力线路的在先林木进行砍伐，则要对林木所有人进行补偿。如果所有人对补偿标准不认可、漫天要价或者不签订不再在电力线路保护区下种植林木的协议，供电企业就不能彻底清除树障，相互妨碍的法律风险就依然存在。相对林木来说，电力线路一旦发生安全事故，造成大面积停电，会发生更大的危害，就很可能面临巨大的经济损失和诉讼风险。

2、城市园林部门所有的林木与电力线路相互妨碍的法律风险

《云南省电力设施保护条例》第39条规定：“电力设施保护区内的城镇绿化树、公路行道树的管理单位应当对树木进行定期修剪，保证树木的自然生长高度与架空电力线路之间的安全距离符合本条例和其他法律、法规的规定；未及时修剪，造成电力线路损坏或者他人人身、财产损失的，应当承担相应的责任。电力设施产权人发现城镇绿化树、公路行道树的自然生长高度不符合本条例和其他法律、法规规定的安全距离的，应当向有关部门提出修剪申请。自申请之日起７日内不修剪的，电力设施产权人可以自行修剪；修剪前电力设施产权人应当告知有关部门，修剪费用由城镇绿化树、公路行道树的管理单位承担。因不可抗力或者生产、交通事故致使树木倾斜、倒伏可能危及电力线路及人身安全时，电力设施产权人可以先行修剪、砍伐树木或者采取其他必要的处理措施，并自采取措施之日起３日内到有关部门补办手续。”

随着城市电网改造的推进，与城市园林部门所有的林木相互妨碍的矛盾越来越突出。所涉林木的迁移、修剪、砍伐等经济补偿以及在先在后的问题。供电企业与城市园林部门如果不加强协调沟通，面临的问题不能协商一致，得不到妥善解决。园林部门的林木危及电力设施，势必造成电力安全事故产生纠纷。

（二）占用或征用林地的法律风险

《森林法》第十八条规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费”供电企业在电网建设规划中，稍不注意，没有认真履行好占用或征用林地审批手续，则会面临行政处罚的风险；严重者，还将会被追究刑事责任的风险。

（三）林木不当砍伐的法律风险

1、不当砍伐的刑事责任风险。《森林法》第三十二条规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。国有林业企业事业单位、机关、团体、部队、学校和其他国有企业事业单位采伐林木，由所在地县级以上林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐，由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。农村集体经济组织采伐林木，由县级林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。采伐以生产竹材为主要目的的竹林，适用以上各款规定。”《刑法》第三百四十四条：“违反森林法的规定，非法采伐、毁坏珍贵树木的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”第三百四十五条：“盗伐森林或者其他林木，数量较大的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；数量巨大的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；数量特别巨大的，处七年以上有期徒刑，并处罚金。违反森林法的规定，滥伐森林或者其他林木，数量较大的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；数量巨大的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。盗伐、滥伐国家级自然保护区内的森林或者其他林木的，从重处罚。”第三百四十六条：“单位犯本节第三百三十八条至第三百四十五条规定之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本节各该条的规定处罚。”供电企业如果在电网建设和电力线路维护过程中，不研究相关法律的规定，对国家法律规定的林木分类不清，砍伐过程中，不区分特种树木，珍贵林木，仅凭《电力法》及其配套法规的规定，行使权利，见树就砍。那就很有可能触犯刑法，构成刑事犯罪，企业将会被判处罚金，直接负责的主管人员和其他直接责任人员将会判处徒刑和罚金，承担刑事责任的风险。

2、不当砍伐的民事、行政责任风险。《森林法》第三条第二款规定：“森林、林木、林地的所有者和使用的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第三十九条规定：“盗伐森林或者其他林木的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款。滥伐森林或者其他林木，由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木，并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。盗伐、滥伐森林或者其他林木，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”供电企业如果对森林、林木、林地的所有者和使用的合法权益不注意保护，不换位思考，一味强调电网的安全，强调自身的权益，而忽略了林木所有人的权利，而不当砍伐，势必侵犯林木所有人的合法权益。这样将会面临承担相应的民事赔偿责任的风险；同时还会面临林业主管行政部门的罚款，承担行政责任的风险。

四、林电矛盾引发的法律风险防范措施

林电矛盾的处理则是一项法律性、政策性、群众性都很强的工作，在《电力法》及其配套法律法规和《森林法》及其配套法律法规的立法冲突上没有协调好的前提下，林电矛盾就很难彻底解决。但在现有条件下，供电企业还是有维护自己合法权益的法律权利和途径。为此，提出如下防范对策：

（一）认真学习法律，注意提高电力线路建设规划的科学性、合理性

供电企业要努力学习《电力法》、《森林法》等相关法律法规，提高法律意识。从源头上防止产生“线树矛盾”，依法规划好电力线路通道是重要保证。供电企业应加强与城乡规划部门的联系配合，克服通气不够的问题。《电力设施保护条例》明确规定：“电力管理部门应将经批准的电力设施新建、改建的规划和计划通知城乡建设规划部门，并划定保护区域。城乡规划部门应将电力设施的新建、改建或扩建规划和计划纳入城乡建设规划。”两个部门要做到通力合作，就能站在大局统筹规划，选择适宜位置，做到合理布局，既有利于减少电力线路建设投资和电能损耗，又能不占或少占林地，最大限度地避免之间的相互妨碍和干扰，努力实现电网建设和绿化和谐发展。

（二）加强与林业主管部门的协调配合

供电企业要加强同林业主管部门的联系，建立工作联系长效机制。主动介绍电力行业的法律法规，及时通报电力线路保护工作中出现的新情况、新问题，争取林业部门的协助。按规定抓紧办理林木砍伐证，做好电力线路通道内林木的修剪、砍伐工作，杜绝因林木生长而造成电力线路事故的发生。

（三）及时办理占用林地和采伐林木的审批手续

新建、改建、扩建架空电力线路穿过林区时，认真按照国家有关规定到林业主管部门办理占用林地和采伐林木的有关审批手续，付给林木所有人一次性补偿费用，并与其签订不再在通道内种植林木的协议。

（四）与园林绿化主管部门建立解决树线矛盾隐患的工作机制

与园林绿化主管部门建立解决树线矛盾隐患的工作机制，按照法律规定的职责，确定责任部门和责任人，明确相应的工作分工落实责任，建立和完善解决树线矛盾的工作联系方式和联系人制度。遇到相互妨碍问题，供电企业应与园林部门进行协商，廉洁迁移、采取必要的防护措施和补偿待达成协议后方可施工。协商前提必须遵守国家有关规定。架空电力线路建设项目和计划已经当地城市建设规划主管部门批准的，园林部门对影响架空电力线路安全运行的树木，应当负责修剪，并保持今后树木自然生长最终高度和架空电力线路导线之间的距离符合安全距离的要求。根据城市绿化规划的要求，必须在建架空电力线路保护区内种植林木时，园林部门需与供电企业协商，征得同意后，可种植低矮树种，并由园林部门负责修剪，以保持树木自然生长最终高度和电力线路导线之间的距离符合安全要求。

（五）大力做好在架空电力线路保护区内砍伐林木有关法律、法规的宣传

要妥善处理好林电矛盾产生的法律风险，法律宣传必须走在前头。在开展与群众利益相关的任何一项工作，都要把法律、政策规定向群众进行反复宣传解释，努力把思想工作做在前、做上门、做到家、做到位，使群众主动配合工作，对群众反映的困难要尽最大努力帮助解决，对群众的合法权益要坚决予以维护。通过大力宣传使广大群众明白，在依法划定的电力线路保护区内，任何单位和个人都不得种植危及电力设施安全的树木、竹子或高杆作物。电力企业对已划定的电力线路保护区域内新种植或自然生长的可能危及电力线路安全的树木应当予以砍伐，并不予支付林木补偿费、林地补偿费、植被恢复费等任何费用。对合情、合理但不一定符合法律、政策规定的要求，根据实际情况，在说服教育的基础上给予妥善处理，尽量减少强制性。的确需要强行砍伐的，供电企业相关部门要密切配合，做好相关准备工作，要严格程序，讲究策略：一是送达安全隐患整改通知书；二是与树主协商；三是向林业主管部门报告，请求协调解决；四是书面报告人民政府、林业局、安监局，请求政府相关部门依法消除电力线路安全隐患，保障电力供电安全；五是经过合理期限后，在政府及相关部门没有答复的情况下，组织人员选择恰当的时间点（如凌晨）对严重危及电力线路安全的部分林木进行封尖砍伐。在砍伐后，及时向政府及相关部门报告，保持与林木所有人的接触和协调，并最终达成一致的协议。

《电力法》、《森林法》等法律法规都赋予了供电企业相关的权利和义务，不是供电企业没有权利砍伐，而是要依法砍伐。供电企业要努力学习相关法律法规，结合自身实际，充分运用法律资源和行政资源。促请电力行政主管部门与林业主管部门的沟通协调，履行其应尽的行政职责。林电矛盾的解决就会更顺畅，企业的风险就会得到有效防范。