试论政府购买律师法律服务

作者:林圣全，海南惠海律师事务所律师,全国律协行政诉讼法专业委员会委员

摘要：政府在自身拥有公职律师的前提下，为什么还要外购执业律师的法律服务，外购服务有哪些，如何存进政府的外购服务，政府外购律师法律服务存在哪些问题，如何应对，这些都是执业律师在当前形势迫切需要解决的问题。

关键词：法治政府  政府购买律师法律服务

引言

2010年11月8日,国务院授权新华社全文发布了《关于加强法治政府建设的意见》,指出当前和今后一个时期,要全面推进依法执政,提高政府公信力和执行力，提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力、建设法治政府。1997年，党的十五大提出了“建设社会主义法治国家”的目标。1999年，“依法行政”被写入宪法。2000年，国务院召开了全面推进依法行政工作会议。2004年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》。2008年发布《关于加强市县政府依法行政的决定》，此次颁布《关于加强法治政府建设的意见》则是国务院建设法治政府的具体政策体现，是号召全国上下建设法治政府的又一次号角，彰显了党和政府依法行政的决心，这是律师提供法律服务的大局，如何在此大局中促进政府购买律师法律服务，值得探讨。

一、政府购买律师法律服务的必要性

1、是贯彻落实《关于加强法治政府建设的意见》的要求

这份意见规定了提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力、加强和改进制度建设等７个方面的任务，并围绕这些任务的落实规定了具体措施，尤其强调加强法治政府建设，关键是要提高对建设法治政府重要性紧迫性的认识，特别是要加强对这项工作的组织领导。规定了推行依法行政情况考察，法律知识测试制度，以及法律知识学习培训长效机制,要求拟任地方人民政府及其部门领导职务的干部，任职前要考察其掌握相关法律知识和依法行政情况;公务员录用考试要注重对法律知识的测试；县级以上地方各级人民政府每年至少要举办２期领导干部依法行政专题研讨班；健全规范性文件制定程序及规范行政决策程序，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查等纳入决策常态，这就要求政府购买律师法律服务进入常态化。

2、政府直接购买律师法律服务存在优势

参与政府法律服务人员，包括政府法制办人员，法律顾问室顾问，专家学者及执业律师，法制办人员，法律顾问室顾问隶属于政府，是政府工作人员，由于位置不同，导致视角不同，较少从行政相对人考虑问题，同时由于利益关系，难于做到客观合法，敢于说话：专家学者虽然在某一领域造诣深、见解独到，但由于缺乏诉讼经验，了解基层不到位，难免出现偏颇；执业律师由于其职业特点，较全面深入了解社会，位置中立，利益均衡，可进行逆向思维，富有诉讼经验，可以提供中肯意见、优质服务。例如，笔者所在的海南省三亚市政府自从2008年设立法律顾问室，每年花费36万元供养6名专职法律顾问，该室隶属法制办领导，由于其隶属关系，同时也由于坐班制，吸引不到优秀人才，其所经办的案件，经常被法院判决所否认，政府重大涉法涉访案件中，也因其所提意见不够中肯，导致市领导对其缺少信任，极少要求参与；相反，政府重大涉法涉访案件中，从08年设置法律顾问室、不聘请律师，到10年以来经常邀请律师参与决策，足见执业律师意见的可采信性。

3、律师属于中间力量，有利于维护社会和谐稳定

政府购买法律服务中的律师，是一种聘用关系，既不隶属于政府，也不同于行政相对人，是一种中间力量，在突发事件、群体性事件，或者政府决策风险评估中，律师敢当中间人，位置中立，容易取得各方信任，居间调停；或者充当政府新闻发言人，利用其综合能力强、第三者身份，做到攻守随意，避免政府机构某些领导干部法治观念淡薄，“权大于法”的思想过于显露，也可避免政府机构没人敢出来说话的尴尬局面，化解矛盾，构建和谐稳定社会。

二、政府购买律师法律服务的内容

政府购买服务的内容，包括为重大项目提供决策和跟踪服务，为单项决策提供政策咨询、法律意见，为政府的民商事合同进行法律审核，为政府的规范性文件进行法律审核，进行普法教育及参与政府信访接待等。这些内容中，各地各届政府在购买律师法律服务时均有所侧重，但政府在处理紧急事件，作出重大决策和涉访事件中，普遍购买律师法律服务；如笔者所在三亚市，在政府处理紧急事件，作出重大决策和涉访事件中，基本上都是购买律师法律服务，极少要求内设的法制部门参与处理。其中，涉信访服务内容主要包括：(1)为上访人解答问题，提供法律咨询意见；(2) 对来访人员进行法制宣传教育，协助信访部门维护来访秩序；（3）接受信访部门邀请委托，参与重大疑难信访事项的法律论证，提供法律意见或建议；（4）对于需要法院诉讼程序或者仲裁、行政复议程序解决的事项，告知和引导其通过正常的法律渠道依法解决。

三、如何促使政府购买律师法律服务

要想让政府向外购买律师法律服务，选中你或你所在的律所，应该做到外造环境，内修内功。

1、          塑造、培养大律师

律所大小，名声好坏，往往取决于律所内大师级的律师的多少，律师的造诣有多深，综合能力有多强，社会评价有多高；有了几个大师级律师，可以对内形成良好文化，形成律所的凝聚力，使律所不断得以壮大，同时，通过大师级律师办理的经典案例，通过参与处理突发性事件中所提供的中肯意见，对外赢得良好名声，引起社会，尤其是市领导的关注。政府一旦需要购买律师法律服务，会优先考虑知名律师，形成竞争优势。就如大学里面，不在于教师教授的多少，而在于有没有大师，有否全国知名的学科带头人，有则名气大，好招生，有道是：山不在高，有仙则灵，水不在深，有龙则名。

2、          组成精品团队

有名牌律师是前提，有精品团队才是保障。有名牌律师，可以通过提供的优质服务，获得出售律师法律服务的机会，但政府的法律服务中，更多的是长期性、综合性的，有时因为名律师个人忙于别的事务，有时由于工作量大，紧靠个人，难于承担，必须依靠团队协作，而只有精品团队才是搞好写作的前提。例如，好些地方规定，只有多少人以上的律所，才能参与购买律师法律服务。

3、          通过扩大律师影响来转变从政者观念

从政者中，可能存在对律师有误解的，也有可能存在依赖自身法制部门的，只有通过律师深入社会的各个层面工作，提供优质工作，获得全社会的认可，赢得声誉，扩大影响，触动从政者，让从政者感到执业律师的工作既优于机关的法制工作者，也便于机关的法制工作者，才能形成执业律师的卖点。

四、问题和对策

1、目前政府购买法律服务中存在的问题主要是
一是购买服务不够规范。目前政府在购买服务项目时,缺少一个公平合理的管理办法，经常出现领导点名点名、突击召集或直接洽谈的方式来安排，难免因为领导个人的喜好或其他关系而获得服务，没有通过机制的方式在全市范围内社会化的运作，缺少竞争,也难以提高服务质量。

二是代理费不合理。目前,政府购买的服务大多是由政府指定,代理费没有商量余地，只是象征性的支付，如笔者所在的三亚市，担任政府法律顾问一年才5000元，参与信访接待每次补助100元，与律师的付出极不相称，主要原因是政府一级的服务不愁没人接，政府没有一个购买依据，长此以往，会影响法律服务工作者参与维稳工作和公益法律服务的积极性，也会影响政府所接受服务的质量。
三是服务结案后没有评估机制。案件办结后，做得好与坏，没有公正评判，仅凭领导个人喜好下结论，导致政府与受托方间缺少激励机制。

四是贫困县区或单位买不起律师法律服务。现行体制中，购买律师法律服务都由所在单位从办公经费中出资，单位穷的，即使非常需要购买服务，也因资金短缺而放弃，严重影响依法行政的进程。

五是政府购买服务扎堆。由于种种原因，政府购买的服务提供者，往往扎堆于某几家大所，分配严重不均，如笔者所在三亚市，竟有30 多家行政部门扎堆聘请某一20多人的律所。

2、改善政府购买法律服务对策

要想解决此类问题，最好方式是象广州市那样，制定《广州市政府部门聘请常年法律顾问试行办法》，以制度来管理政府的购买服务，从财政上统一保障，做到一部门一所，避免政府购买的服务扎堆于某一律所，从原来一、二个律师或律所的“全科门诊”到集体签约后的“专家门诊”，整合了律师事务所的资源，发挥了每个律师不同的专长，从一个全新的服务思路打造法律服务品牌。平衡分担，专业分工，建立评估机制，公平竞争，以提高律师服务质量，促进政府购买律师法律服务。

林圣全

2011-12-8