本文发表于《中国律师》杂志2016年第3期，由左泉律师与罗岸伟律师共同撰写。

论法治政府视角下公职律师制度的构建

罗岸伟 左泉 江苏岸庆律师事务所

摘要：公职律师制度是法治政府建设的重要举措，本文分析了目前我国公职律师制度现状及存在的问题，总结了香港和美国等法治先进国家和地区政府律师制度的经验，并对我国如何构建科学合理公职律师制度提出建议。

关键词：公职律师  科学合理  法治政府

前言

十八大报告明确提出到2020年基本建成法治政府的战略目标，十八届三中全会要求普遍建立法律顾问制度，十八届四中全会则要求各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，显然，中央是把公职律师制度作为政府法律顾问制度建设乃至法治政府建设的重要举措，但目前我国公职律师制度还处在试点阶段，尚存在很多问题，和中央的要求还有较大距离，亟待进一步完善。

一、我国公职律师制度的现状及问题

（一）我国公职律师制度的现状

2002年司法部发布了《关于开展公职律师试点工作的意见》（下称《意见》），对公职律师的任职条件、职责范围、权利义务及管理等方面作出了初步规定，这标志着我国的公职律师制度探索正式拉开序幕，截至2011年底，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团开展公职律师试点工作，中国证监会、全国妇联、全国总工会、国家工商总局、海关总署、国家知识产权局等13家中央单位也先后开展公职律师试点工作。

各地试点工作的具体做法不尽相同，业界对此有三种模式之说，即公职律师由所在单位和司法行政机关双重管理的上海浦东模式，设立公职律师执业机构对公职律师进行统一管理的广州模式，以及聘用社会执业律师担任政府雇员的扬州模式。

公职律师队伍在促进政府依法行政以及维护社会公共利益等方面发挥了一定的作用。

（二）我国公职律师制度存在的问题

尽管全国各省（区、市）及部分中央单位都开展了公职律师的试点工作，但试点开展范围仍然较窄，三种模式虽各有特点，但也各有弊端，总体而言，公职律师发展十分缓慢，试点工作尚没有形成可复制、可移植的成熟经验，还不能适应中央要求。

第一，公职律师的法律地位模糊。我国《律师法》及《公务员法》对公职律师制度均没有作规定，司法部《意见》是十多年前制定的，而且法律阶位很低，根本不能适应十八届四中全会关于各级党政机关和人民团体要普遍设立公职律师的要求。

第二，公职律师权责不清。《意见》关于公职律师职责范围的规定过于狭窄，而且也未赋予公职律师任何特别的执业权利，当前公职律师根本无法胜任担任政府法律顾问的要求。

第三，管理模式不统一。由于《意见》并未对公职律师的产生及管理作出规定，导致各地在开展公职律师试点工作时做法极不统一，各自为政，三种模式充分说明了这一点。事实上，公职律师制度的建立是一个跨部门、跨行业的系统工程，需要统筹考虑。

第四，公职律师业务水平不能胜任政府要求。

公职律师由于普遍没有社会执业经验，法律服务能力有所欠缺，他们一般比较熟悉政府部门的文件起草、审查及行政诉讼工作，但对于民商事法律业务往往比较陌生，不能胜任政府要求。

二、域外公职律师制度的经验及启示

（一）香港地区政府律师制度

香港特别行政区并没有公职律师的概念，与之类似的是政府律师。政府律师是指受雇于政府部门，拥有律师或大律师身份，专门为政府提供法律顾问服务的公务员。香港政府雇佣了大量的政府律师，他们专门从事政府法律顾问工作。政府律师没有统一的执业机构，而是受雇于各政府部门，接受所在部门的领导，政府律师是公务员，参加公务员协会，受公务员纪律条例的约束。作为大律师或律师，政府律师还是香港大律师公会或香港律师会的一员，接受行业协会的管理。香港政府律师的待遇通常都很丰厚，律政司律师刚入职时薪酬为总薪级第32点，高于普通公务员，还享受各项附带福利，包括带薪假期、医疗和牙科福利、房屋资助等。

（二）美国政府律师制度

在美国，律师根据任职情况分为政府雇佣律师，公司雇佣律师和律师事务所执业律师，政府雇佣律师就类似于我国的公职律师。美国联邦政府及州政府都雇佣大量律师参与处理政府法律事务，美国司法部是联邦政府中雇佣律师最多的政府部门，可以说美国就是一个由律师参与统治的国家。成为美国政府律师，除了通过律师资格考试取得律师资格外，还需要通过政府单独组织的录用考试。政府律师除了要服从本单位管理外，美国大多数州还要求律师必须加入州律师协会，接受州律师协会的管理。同时，因州律师协会必须接受州最高法院指导，政府律师同样也要受州法院管理。美国政府律师的工资采取薪级制，且可以定期自动提薪。政府律师通常享有比较好的福利待遇，包括年休假、家庭与医疗假、病假、紧急事件假等等，内容广泛，项目繁多。

（三）启示

比较国内外法治先进地区的公职律师制度，能够发现一些共同的特点：

第一，在政府律师的产生方面，美国和香港均未单独建立政府律师产生机制，政府律师都从拥有律师执业资格人员中产生，只不过，成为政府律师还需要通过政府组织的考试而已。

第二，在政府律师的组织管理方面，政府律师通常都要接受所在政府部门及行业协会的双重管理。美国与香港都没有设立专门的政府律师执业机构，政府律师直接受聘于其服务的政府部门。此外，尽管各地对律师是否必须加入行业协会的规定不尽相同，但政府律师的行为都要接受行业协会的监督。

第三，在政府律师的职责范围方面，政府律师大多负责为行政决策提供合法性审查、起草、审查法律文件，为政府提供法律咨询，代表政府出庭应诉等，而且美国和香港政府律师分工非常细，诉讼和非诉讼业务通常是相分离的，由不同部门的政府律师负责。

第四，在政府律师的待遇方面，香港和美国的政府律师通常都享有较高的工资待遇，政府律师在刚入职时的薪酬等级就高于普通公务员，此外，政府律师在住房、医疗、休假等方面还享有各种福利。

三、我国公职律师制度构建的目标及路径

笔者认为，当前应抓紧对公职律师制度的构建目标及构建路径进行顶层设计，在进行制度设计时，应遵循科学合理及促进法治政府建设进程两项原则。

（一）公职律师制度的构建目标

1、建立统一从社会执业律师中遴选产生公职律师的公职律师产生制度

公职律师是专为政府服务的律师，他既是律师又是公务员，参考香港地区和美国的做法，我国没有必要建立单独的公职律师产生制度，笔者建议，可以借鉴法官、检察官遴选制度的改革经验，建立公职律师从社会执业律师中遴选产生制度，这样既可以保证律师产生的一致性及公职律师的职业素质，也可以放大遴选制度的社会影响。当然，根据中国国情，遴选公职律师制度应分两阶段执行。

2、建立聘用单位、司法行政及律师协会三结合管理的公职律师管理制度

公职律师既是政府工作人员也是执业律师，应当接受聘用单位、司法行政机关及律师协会的三重管理。作为聘用单位的一员，公职律师应当按时完成所在单位安排的任务，为其提供优质的法律服务。同时，公职律师还应当服从司法行政机关的职业资格管理，接受司法行政机关的执业考核。作为一名律师，公职律师还应当以个人名义加入律师协会，接受律师协会的行业管理。

3、建立刚性且独立的公职律师工作权责制度

设计公职律师工作权责时要关注两点：一是要保证公职律师的工作范围能覆盖政府权力运转的各个方面；二是要保证公职律师能独立发表意见。解决第一点主要靠自上而下的政府强力规定及严格的究责机制。

解决第二点则要靠建立独特的保障机制。首先、要建立公职律师的自然升级制度，即入职时定级，满足年限即自然向上升级的制度，这可以参考香港律政司的相关制度；其次、要建立惩戒公职律师的第三方同意制度，考虑到当前地方政府的法制思维还需大力提高，公职律师独立发表的意见可能常常不符合领导的意图，所以必须建立与自然升级制度相匹配的惩戒公职律师第三方同意制度，笔者建议可以由当地律师协会作为第三方；最后、建立公职律师重回社会执业律师队伍的便捷通道，让公职律师永远保有选择权，有退路当然就有保持独立性的底气。

4、建立与法官、检察官相似的公职律师福利待遇制度

吸收法官、检察官制度的改革成果，公职律师的工资福利待遇可以与法官、检察官相当，足够高的待遇是吸引优秀社会执业律师，保证公职律师素质的不二法门。

（二）公职律师制度的构建路径。

1、尽快成立由中央政法委牵头的公职律师制度改革领导小组

必须清醒的看到，单独由司法部或国务院法制办牵头都很难解决公职律师制度建立的问题！这也是目前公职律师制度迟迟未能推开的一个重要原因，而由中央政法委牵头，则体制僵局可以迎刃而解，应该尽快成立由中央政法委牵头的公职律师制度改革领导小组，领导小组要厘清律师制度和公务员制度中需要修改的方面，拟定改革的具体目标、步骤及时间表，对公职律师制度改革作出整体部署，尽快落实四中全会精神。

2、建立中央、省、市、县四级公职律师遴选委员会，分两阶段实施遴选

考虑到要为中央、省、市、县四级人民政府服务，公职律师遴选委员会也应相应分四级成立。遴选委员会组建可借鉴法官、检察官制度改革成果，由同级政法委牵头组建，政法委、司法行政部门、政府法制部门、组织人事部门、律师协会等各选派代表作为常任委员，人大、政协等推荐部分适格人员作为非常任委员，每次会议人员由常任委员及随机抽取的若干位非常任委员组成，成立公职律师遴选委员会。

公职律师统一由遴选委员会遴选产生，但可以分两阶段执行，第一阶段，可以先由政府法制部门推荐已拥有法律职业资格的在职人员参加遴选，通过遴选后，由司法行政机关授予公职律师执业证，这样可以尽快搭起架构，公职律师工作也可以尽快上路。从第二阶段开始，遴选对象只能是社会执业律师，建议由地律协推荐执业满3年，品行良好，政治素质过硬，业务能力优秀的社会执业律师参加遴选，通过遴选后，由组织人事部门赋予公务员身份，司法行政部门换发公职律师执业证书，人员归法制部门管理使用。

3、法制部门牵头制定公职律师的工作权责制度及福利待遇制度

这些虽为部门制度，但却是公职律师制度改革成败的关键，制度设计必须要由公职律师制度改革领导小组深入研究，谋定而后动，笔者之前提及的几个要点不可或缺。

4、司法行政部门和律师协会负责公职律师的执业资格管理及行业管理

相比较而言，这方面的改革难度最小，在进行制度设计时，可以参考香港政府律师参加律师会、大律师公会的经验做法，适度调整现行制度即可。

结语

公职律师制度是法治政府建设的重要举措，需要整体考虑，专门安排，笔者不揣浅薄，从目标及路径两个角度作了一些不成熟的思考，希望能对法治政府建设有一点点助益。