来源：《人民检察》2015年第17期（总第702期）

   起诉必要性的价值在于针对犯罪的不同情形，实行区别对待。然而，在司法实践中，有的检察机关对案件“诉与不诉”的裁量标准侧重于犯罪情节，忽视了社会公共利益、社会危害性、诉讼经济等诸多因素，实行“一刀切”，难以实现案件起诉必要性的价值。有鉴于此，笔者在分析公诉案件起诉必要性的基本内涵上，结合我国起诉必要性的现状，探索构建我国起诉必要性审查制度合理路径。

    一、起诉必要性审查的基本内涵

   公诉案件起诉必要性审查是指检察机关在审查起诉过程中，对犯罪事实消楚、证据确实充分的案件，通过综合考量犯罪具体情形、国家公共利益、犯罪嫌疑人的人身危险性、社会危害性、诉讼效益等因素，确定该案是否有提起诉讼的必要和价值，进而决定是否将该案提交法院审判。①需要注意的是，起诉必要性审查的前提要件是犯罪事实清楚、证据确实充分并依法应当追究刑事责任，故法定不起诉和存疑不起诉无需纳入起诉必要性问题的讨论范围。

   起诉必要性审查要求检察人员在办理具体案件时，综合考量犯罪具体情形、国家公共利益、犯罪嫌疑人的人身危险性、社会危害性、诉讼效益等因素，将有益于行为人改造、有利于社会和谐等现代刑罚理念贯穿到具体案件中，摒弃“有罪必诉”“有罪必罚”“轻保护，重打击”等错误观念。因此，笔者认为，检察人员在办理具体案件时，应当考虑起诉必要性问题，对案件作出综合评价，既要对案件是否符合起诉条件进行审查，又要对案件是否符合相对不起诉条件进行审查。检察机关经起诉必要性审查后，认为犯罪行为符合起诉条件的，应当依法提起诉讼；认为不符合起诉条件的，应当作出相对不起诉决定或者以其他方式处理。然而，由于法律将相对不起诉适用范围限制在“犯罪情节轻微”且“依法无需判处刑罚或免除刑罚”内，故检察机关在审查起诉时，应将诉讼效益、国家公共利益、犯罪嫌疑人的人身危险性、社会危害性等因素纳入具体案件的起诉必要性审查中，而不应仅局限在相对不起诉的适用范围内。

    二、起诉必要性审查工作的现状检视

   （一）我国起诉必要性审查工作的源起

   我国起诉必要性思想源于2005年全国政法工作会议上首次提出宽严相济的刑事政策，其中“宽”要求检察官综合考虑犯罪嫌疑人的主观恶性、犯罪情节、社会公共利益等因素，慎重行使批准逮捕权和提起公诉权。2006年《宽严相济刑事政策意见》首次提出起诉必要性概念，并在宽严相济刑事政策指导下先后制定《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》《关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》等规范性文件，规定检察官在提起公诉时要审查犯罪嫌疑人是否系初犯、偶犯、认罪悔罪态度等情形，从实际上细化起诉必要性审查内容。2010年至今，起诉必要性审查工作在一些地区进行试点改革，但未形成一项诉讼制度。

   （二）起诉必要性审查工作的现状

   起诉必要性审查工作处于试点阶段，笔者结合A市B区人民检察院对公诉案件起诉必要性审查工作实际运行情况进行如下分析：

   1．公诉案件的受理与处理情况。2014年A市B区人民检察院受理的1308件公诉案件中，起诉率约为92％，不起诉率为9．4％。其中，相对不起诉案件占不起诉案件的58．8％。可见，A市B区人民检察院不起诉案件数量和相对不起诉案件数量都比较少。

   2．审查起诉后案件处理情况。A市B区人民检察院经审查起诉后，认为具有起诉必要性的案件都提交法院审判，从判决结果上看，在起诉案件1199件1474人中，被判处缓刑的人数占起诉人数的32．5％；被判处了拘役、单处罚金、定罪免刑和管制的人数占起诉人数的26．2％。综合分析，2014年A市B区人民检察院不起诉案件人数低于起诉后判处缓刑的人数。

   3．起诉必要性审查工作开展情况。为确保数据分析的准确性，笔者从A市16个区县检察院中随机抽取C区、D区、E区检察院，统计分析3个区检察院2014年公诉案件的受理与处理情况发现，2014年B区、C区、D区、E区人民检察院不起诉率分别为9．4％、5％、8％和5．1％，均未超过10％。笔者随机调查B区13起被法院判处缓刑案件中检察机关制作的起诉意见书，发现检察机关在审查案件时，一般按照犯罪构成审查判断证据是否确实充分，再审查犯罪嫌疑人有无从轻或减轻情节，没有将犯罪嫌疑人的个人情况、社会公共利益等因素纳入起诉必要性审查范围。

   （三）起诉必要性审查工作遇到的障碍

   1．观念偏差：职能定位认识不清。检察机关是法律监督机关，既要把符合起诉条件的犯罪嫌疑人提交法院接受审判，以达到惩罚犯罪目的，又要保障人权，杜绝因错诉而导致冤假错案。检察机关在行使起诉裁量权时，先要审查案件“是否符合起诉条件”，再判断案件“是否具有起诉的必要”，进而作出“合理决定”。但是，在司法实践中，有的检察机关对自身的职能定位认识错误，认为检察机关就是“公诉机关”，应做到“有罪必诉”“有罪必罚”。在审查起诉环节，无论案件情节是否轻微，只要被认为足有罪，都一概起诉至法院，追求法院作出有罪判决。②

   2．制度松动：逃避不起诉风险。由于案件质量考核与检察官责任和自身发展挂钩，若案件承办人将可以起诉的案件作不起诉处理，则将要承担考核不合格的风险，甚至影响自身发展。此外，因被害人的诉求得不到支持，可能会引起被害人及其近亲属缠访、闹访。若被害人提起自诉并获得法院有罪判决的，则会使当事人对检察机关产生洪解，认为检察机关有放纵犯罪之嫌，导致检察机关的公信力降低。因此，检察机关严格控制起诉裁量权，对拟作不起诉处理的案件，一律经检察长或检委会讨论决定。由于不起诉案件启动程序繁琐、作出不起诉决定需承担办案风险等原因，案件承办人不敢亦不愿启动不起诉程序，呈现出起诉案件轻刑化现象。这既不符合诉讼活动的客观实际，亦难以发挥不起诉制度所蕴含的价值。

   3．立法不足：不起诉案件适用范围受限。刑事诉讼法仅赋予检察机关对相对不起诉案件有起诉裁量权。为防止起诉裁量权被滥用，立法上将裁量范围限制在“犯罪情节轻微”且“依法无须判处刑罚或免除刑罚”内，严格控制相对不起诉案件。为控制不起诉案件比例并通过年终目标考核，有的检察机关在法定不起诉、存疑不起诉之外，减少相对不起诉案件数量，对某些无起诉必要的案件仍诉至法院，片面追求起诉率、胜诉率、有罪率。基于此，在立法上对不起诉案件适用范围已有严格限制，而司法实践中又对其数量进行控制，使得不起诉案件数量减少。

   4．程序繁琐：不起诉案件审批程序复杂。检察机关拟作出相对不起诉的案件，需经检察长审批或检委会讨论后作出决定，其处理的程序是相当繁琐的。而在司法实践中，检察机关的很多案件承办人基于办案效率的考虑，亦会对案件作出起诉处理。繁琐的不起诉程序使得不起诉制度在我国司法实践中运行不畅，亦使得案件承办人在办理案件时忽略起诉必要性审查而直接对案件作起诉处理。

    三、构建起诉必要性审查制度的合理路径

   （一）起诉必要性审查的基本原则

   1．区别对待原则。区别对待原则是指检察机关在审查案件是否具有起诉必要性时，根据案件不同情况，在综合考量案件各种因素后作出不同决定。区别对待原则不仅体现宽严相济的刑事司法政策精神，也通过具体的司法实践活动实现了个案正义。③总之，检察机关在对案件提起公诉前应综合考虑犯罪的具体情节、犯罪嫌疑人的悔过表现、犯罪行为的社会危害性、被害人谅解、社会公众对犯罪嫌疑人悔过表现的认可度、判处刑罚的意义等因素，全面分析判断案件是否有起诉的必要和价值。

   2．有利于犯罪人改过自新原则。刑罚的目的在于被犯罪行为所破坏的社会关系得以修复，使犯罪分子在接受教育改造后复归社会。因此，检察机关对案件进行起诉必要性审查时，要考虑到刑罚方式是否能够使犯罪嫌疑人改过自新以达到抑制犯罪目的。

   3．公正与效益兼顾原则。司法工作人员在办理案件中，既要追求公正又要注重诉讼效益。因此，在办案过程中，要正确处理公正与诉讼效益的关系。诉讼效益原则要求检察机关在诉讼活动中以最小的诉讼资源投入获得最大的诉讼效益。针对目前我国司法资源不足的现状，在办理案件中更应注重诉讼效益。

   （二）起诉必要性审查的案件范围

   起诉必要性审查的目的是维护实质公正，提高诉讼效益。笔者认为，在严守起诉标准的基础上，应突破“犯罪情节轻微”条件限制，将犯罪事实清楚、证据确实充分的轻微刑事案件都纳入审查范围。以下案件经起诉必要性审查后，检察机关可以作出不起诉决定：（1）可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制等刑罚的案件，主要围绕犯罪具体情节、犯罪嫌疑人的悔罪表现、国家公共利益等方面进行审查，若犯罪嫌疑人悔罪改过，积极赔偿被害人损失，且其赎罪行为足以弥补其犯罪行为所造成损害的，给予其刑事处罚的意义不火，则检察机关可以作出不起诉决定；（2）过失类犯罪案件，主要围绕犯罪嫌疑人的主观过失程度、损害后果大小、悔罪表现等方面进行审查，若犯罪嫌疑人主观上是疏忽大意过失，犯罪后悔罪改过，且其赎罪行为能够弥补其犯罪行为所造成损害的，检察机关可以作出不起诉决定；（3）特殊主体类犯罪案件，如年满七十周岁以上的老人、未满十八周岁的未成年人、盲聋哑人等犯罪的，主要围绕犯罪嫌疑人犯罪行为所产生的社会影响程度、悔过表现、身体状况、成长环境等方面进行审查，根据对其进行起诉必要性审查的具体情况，检察机关可以作出不起诉决定；（4）犯罪后有立功表现的案件，主要围绕犯罪嫌疑人所触犯刑律的严重程度、立功情形等方面进行审查，若犯罪嫌疑人所触犯的不是危害国家安全、社会公共安全等罪名，无论足有一般立功还是重大立功情节，检察机关都可以作出不起诉决定；（5）预判刑罚为非监禁刑的案件，主要围绕犯罪嫌疑人的人身危险性、悔罪表现等方面进行审查，根据对其进行起诉必要性审查的具体情况，检察机关可以作出不起诉决定；（6）无须判处刑罚或免除刑罚的其他类型案件，主要围绕犯罪嫌疑人所触犯刑律的严重程度、人身危险性、悔罪表现等方面进行起诉必要性审查，根据审查的具体情况，检察机关可以作出不起诉决定。

   （三）起诉必要性审查的考虑因素

   1．社会危害性。社会危害性及其严重程度是由行为人主观恶性和行为所产生的客观危害决定的。笔者认为，判断社会危害性大小的因素：一是行为所侵犯的法益；二是行为的性质、方法、手段；三是行为造成的危害结果、严重程度或可能造成的严重危害结果；四是行为人实施犯罪行为的动机、目的；五是行为时的社会形势，如社会的政治、经济、社会治安等情况。

   2．人身危险性。人身危险性的判断标准有：（1）个人情况，即犯罪嫌疑人的年龄、性别、心理、生理、性格、教育程度、生活状况等因素。这些因素并非单独对人身危险性产生作用，而是共同发生作用。（2）日常生活表现。（3）犯罪起因，即引起行为人产生犯罪动机或者使行为人产生犯罪意图的客观事实。这种客观事实不仅是犯罪媒介，亦是反映“人身危险性”大小的指数之一。（4）犯罪后悔罪表现。

   3．社会影响程度。检察官不仅是指控犯罪的公诉人，还应当是社会公共利益的代表，在办理具体案件时要把国家利益、集体利益和个人利益二者结合起来，作为裁量案件的依据。其中，公共利益是判定案件是否有起诉必要性的标准之一。而对公共利益的判断需综合考虑国家安全、社会效果、民意趋向等因素。

   4．案件的其他情节。除了对犯罪行为的社会危害性、犯罪嫌疑人的人身危险性以及犯罪行为所产生的社会影响程度等因素进行审查外，还要审查案件当事人之间的和解情况、被害人是否真实谅解、犯罪嫌疑人是否积极赔偿、被害人自身是否存在过错、犯罪嫌疑人是否有防卫过当情形以及犯罪嫌疑人是否有期待可能性等方面因素。

   （四）起诉必要性审查的程序设计

   1．程序启动。案件承办人经审查案卷材料并在讯问犯罪嫌疑人和听取辩护律师、被害人及其诉讼代理人意见后，认为有适当的理由和证据表明案件无起诉必要和价值的，报送部门负责人审批，经审批同意后，启动起诉必要性审查程序。另外，犯罪嫌疑人、被害人有适当的理由和证据，认为案件无起诉必要，并向检察机关提出起诉必要性审查申请的，案件承办人亦可报经部门负责人审批后启动起诉必要性审查程序。

   2．案件调查。起诉必要性审查程序启动后，案件承办人负责案件调查，调查内容包括：（1）案件情况，包括涉嫌犯罪类型、基本案情、量刑情况等；（2）犯罪嫌疑人对犯罪行为的认知及处理意见，若犯罪嫌疑人系未成年人，还应当听取其法定代理人的意见；（3）被害人及其近亲属、诉讼代理人、法定代理人对案件处理的意见；（4）听取犯罪嫌疑人住所地、暂居地基层组织或其工作单位的意见，全面了解犯罪嫌疑人的情况，重点考察犯罪嫌疑人基层组织或工作单位对其实施帮教措施的能力和条件；（5）对于社会影响较大、案情特殊等案件，可邀请人民监督员、特约检察员或犯罪嫌疑人所在工作单位及住所地、暂居地的基层组织代表等参与调杏。

   3．审查决定。案件承办人在调查后，就案件是否起诉提出意见，并以审查报告的形式，提交部门负责人审核，再提交主管检察长作出最终决定。在综合考量犯罪嫌疑人的人身危险性、社会危害性、案件社会影响程度、案件其他情形等因素后，认为依法应当追究犯罪嫌疑人刑事责任的，应作出予以起诉决定；认为犯罪嫌疑人的行为虽已触犯刑律，但犯罪情节轻微、主观恶性和社会危害性小，对其不予起诉更有利于犯罪嫌疑人改过自新的，可以依据刑法第三十七条以及刑事诉讼法第一百七十三第二款之规定，作出不起诉决定。

   4．救济程序。检察机关在拟作出相对不起诉的决定时，可以广泛听取案件承办人、犯罪嫌疑人及其辩护律师、被害人及其近亲属、诉讼代理人、人民监督员或特约检察员的意见。④检察机关在作出相对不起诉决定终结刑事诉讼程序后，侦查机关有权要求复议，被害人或被不起诉人有权提出申诉，检察机关应当另行指定检察人员对案件予以审查，并报请检委会决定。若侦查机关、被害人、被不起诉人对复议、申诉结果持有异议，有权向上一级检察机关申请复核或申诉，上一级检察机关应当指定检察人员审查，再报请检委会决定。若上一级检察机关作出维持决定的，就不再受理相同的复核申请或申诉。此外，被害人有权对检察机关行使相对不起诉权终止刑事诉讼程序后的案件提起自诉。