关于农村征地若干问题之浅见

摘要：近年来在农村的土地征收过程中以及征地后的补偿方面经常引发一些矛盾，群众上访、官民冲突加剧，有的甚至发展成非常严重的群体性事件。引起这些矛盾的主要原因是征地补偿制度不够完善，以及政府在履行职能的过程中的职责缺失，主要表现在：征地制度的不健全、宣传不到位、角色错位、监管不力等。其次在征地过程中与征地补偿中，农民始终处在一个弱势地位，权利极易受到侵害。农民的法制意识相对淡薄，虽然权利意识在一定程度上有所增强，但是往往找不到正确的维权途径。解决上述问题，需要政府明确自己的职责与地位，公平公正，这样才能促进社会的和谐与发展。

关键词：农村征地 征地补偿 政府职责    农民利益

随着我国社会主义建设事业的不断发展，各项设施建设不断完善。在建设过程中，不可避免的要占用土地，特别是农村一些地区的建设，要占用大量的耕地。在征地过程中以及征地后的补偿方面，如果处理不好，很容易引起各种各样的社会矛盾。到目前为止，各地频频出现因征地引发的种种矛盾。这就为我们进行征地建设敲响了警钟，所以在征地的过程中以及征地后的补偿方面还有很多事情要做，有许多问题需要解决。

在我国，土地征收是指国家基于公共利益的需要而依照一定程序将农民集体所有的土地强制性地收归国有并给予相应补偿的行为，它不单是一个农地用途转换的过程，也是一个土地所有权转移的过程。1982年国务院制定并颁布了《国家建设征用土地条例》，这是新中国成立以来的又一部直接针对土地征用而颁布的法律法规。其中，第一次明确规定征用土地的补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费以及农业人口安置补偿费。在此基础上适当地提高了补偿标准，对农村剩余劳动力的安置途径也做出了相应调整，主要有就地农业安置，乡村企业安置，迁队或并队安置以及农转非集体或国有企业安置等。在此基础上，1986年颁布了我国第一部相对完整的《中华人民共和国土地管理法》，将相关土地管理从行政立法上升到法律的高度，并于1998年做了全面修订，对土地征用制度做出了重大调整。除了随着经济水平的提高相应提高补偿标准之外，将原有五级土地审批制改为中央级省级两级审批制以外，针对改革开放以来耕地占用严重的情况，提出了“保护耕地”和“占补平衡”的基本原则，以提高

全社会在耕地保护上的忧患意识。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，有关土地征用方面在第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”自此我国从宪法高度确定了对农地征用给予补偿的制度。

一、农村征地存在的问题

1、对于“公共利益”的界定不明确，征地超出公共利益的范围。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以

依法对土地实行征用或者征用并给予补偿。”法律虽然规定了为了公共利益需要可以依法征地，但是却没有对公共利益进行界定，政府在征地过程中没有相关统一的依据，就把自己对“公共利益”的解释作为征地范围的一个标准，往往造成借着“公共利益”的名义胡乱征地。有的政府为了突出政绩，甚至打着“公共利益”的旗号征用耕地，进行房地产开发、开设工厂或者用于商业用地，不但破坏了耕地，而且侵犯了农民权益。

2、征地补偿程序不够透明，农民参与度低。《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。然而事实却远非如此。从确定征地到确定征地补偿整个过程中，农民一直被排除在外，无法参与。对于一切征地决定农民只能被动地接受，没有发表意见的途径。虽然土地的所有权属于国家，但是农民是耕地的直接使用者，从物权法角度讲，农民享有土地的用益物权，然而在自己享有权利的土地被征收时，却没有任何发言权，在征收补偿方面农民没有与买方平等谈判决定补偿方案的权利。这些往往都是有当地政府决定，很难保证农民的权益不受侵害。

3、征地补偿方式单一，不能很好地解决失地农民的安置问题。早期征用土地补偿机制主要采取“货币补偿加安置”的形式，即以土地补偿费、地上附着物和青苗的补偿费作为经济补偿部分，在

一定程度上弥补了农民因为征收而失去土地的经济损失后，由征地土地使用者根据征地项目的需要为失地农民进行就业安置。但随着城市建设和经济建设速度的加快，征地数量增加，以及征地用途和就业市场的变化，征地用于市政、房地产、土地开发和公共设施建设等非生产性项目越来越多，这类非生产性项目的性质已经不具备安置失地农民的条件，征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。到如今，征地补偿已经演变成“一次性货币补偿”的形式，没有了货币补偿后的安置，这就造成大量农民在被征地后没有土地可以耕种，又没有工作岗位可以工作，所以就失去了稳定的生活来源，有的就只是那一点点征地补偿金。现阶段我国的征地补偿制度水平比较低，被征地农民拿到的补偿金数额小，甚至无法维持被征地以前的生活水平，这在很大程度上导致了矛盾的产生和加剧。

二、农村征地问题产生的原因及解决对策

征地制度不健全。主要是指有关农村征地的相关法律制度不健全、不配套，存在制度混乱的现象。首先，现行征地制度存在缺陷。征地补偿制度标准不合理、不科学；征地范围界定不明确，对于“公共利益”的解释各不相同，导致滥用。土地收益分配不明确，有的地方性政府低价从农民手中征收土地，高价转卖给开发商，这就严重损害了农民的利益；征地程序不合理，农民参与度低，发言权没有保障。针对这些问题，应该进一步健全和完善与征地有关的法律制度。第一，健全和完善土地征收和管理制度。以立法的形式明确“公共利益”的界限，明确征地标准。各级地方政府要在法律规范的基础上严格规范土地的开发和利用。同时，要根据征收土地的不同用途来确定补偿的标准，不搞“一刀切”。第二，建立土地征收的谈判机制，增加土地征收补偿的透明度。农民是土地的直接利用者，种地是农民的主要生活来源，一旦失去土地，会对农民的生活造成巨大影响。目前的土地征收往往没有保障农民的发言权，对于征地农民只能默默地接受。甚至有的地方政府为了发展经济，凸显政绩，不惜牺牲农民利益征收土地用于商业开发，他们从农民手中低价征收，高价卖给开发商，从中获取高额利润。这样，最终受害的还是农民。所以要建立谈判机制，在征地时，让被征地农民与土地购买者平等谈判，协商征地补偿方案，这样才能最大限度的保证农民利益。这种土地征收的谈判机制是基于双方地位平等、自愿而进行的，有利于土地征收的顺利进行，符合交易双方的利益需要。

土地征收的宣传工作不到位。绝大多数农民既不知道征地的政策法规，又缺乏体现当事人知情权、诉求权等合法权益的形式和渠道，由此使他们普遍产生了强烈的受欺骗、合法权益受损害和被剥夺的感受。这种心态不仅使征地工作难以形成共识和合力，而且还多次引发村民集体阻止施工，甚至发生流血冲突的事件。对此，笔者认为，征地之前的宣传工作是非常重要的。在征地之前，把国家的有关征地的政策、征地目的、征地的范围以及征地的补偿标准通过村民大会或者公告的形式向被征地农民公布，让他们心中有数，很大程度上能够避免冲突的发生。

政府角色错位，监管不力。在土地征收利用中，政府应该处于中立位置，主要是出台相关政策措施，完善征地制度，协调需要用地者和被征地者的利益关系。然而现实中政府往往不能正确定位，政府往往控制土地的流转利用。政府从农民手中征收土地，然后卖给开发商，无形之中政府成了土地买卖的中介，丧失了居中裁判者的地位。由于政府征收土地价格和出卖土地的价格相差甚远，造成农民的巨大损失，导致官民冲突加剧，政府公信力下降。由于政府在征地过程中的监管检查不到位，违法征地和侵害农民合法权益的事件时有发生。有的地方甚至层层截留、挪用征地补偿款，只是农民长时期得不到征地补偿款，也得不到合理安置。有的对农民的地上附着物缺乏科学评估，强行拆除毁坏。这进一步加剧了矛盾。解决这些矛盾，需要政府准确定位自己的角色，认清自己在征地过程中的地位。在征地过程中，政府应该处于重力和仲裁的地位。中立角色是指政府在征地过程中处于中间立场，应该不偏不倚；仲裁角色是指在征地过程中，开发商与农民发生纠纷或冲突时，政府应该积极进行仲裁，维护开发商和失地农民的正当利益，不应有所偏袒。此外，还要加强政府监管，强化社会监督。加强政府监管就要健全征地制度，做到有法可依有法必依，保障征地过程的公平公正，促使征地的合法化和规范化，这样既有利于充分利用土地的价值又能够保障农民的利益。加强社会监督，有利于预防腐败，保证公平公正，保障农民利益，促进征地制度的进一步完善，从而缓解矛盾和冲突，促进社会和谐。

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