小额贷款公司创新发展的法律制约及对策分析

【内容摘要】小额贷款公司的蓬勃发展不仅在很大程度上弥补了大型金融机构难以触及的市场空白，也实现了令市场为之侧目的盈利增长。然而，在小额贷款公司迅速发展取得成绩的同时，越来越多的问题和争议涌现出来，资金匮乏、利率上限、业务风险、税收负担、前景不明等发展瓶颈制约着小额贷款公司的创新发展。本文将从法律角度，分析制约小额贷款公司创新发展的制约因素并探索突破对策。

【关键词】小额贷款公司 创新发展 法律制约 对策

一、当前小额贷款公司的发展状况

为全面落实科学发展观，有效配置金融资源，引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设，小额贷款公司应运而生。2005年8月， 为了解决“三农”金融供给不足，央行确定山西、四川、陕西、贵州、内蒙古5个省区开展小额信贷组织试点工作，共成立了7家小额贷款公司。2008年5月，中国银行业监督管理委员会、中国人民银行联合发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《试点意见》）后，小额贷款公司得到了政策上的认可，发展呈遍地开花局面。

据调查，2008年至2011年仅三年时间，小贷公司的数量就增加了七倍。央行发布的《2014年一季度小额贷款公司数据统计报告》显示，截至2014年3月末，全国共有小额贷款公司8127家，贷款余额8444亿元，一季度新增人民币贷款251亿元。安徽省小额贷款公司已达到了462家，仅次于江苏、辽宁和内蒙古，总数排在全国第四位。

小额贷款公司的高回报吸引了各路资本竞相涌入。但是，小额贷款公司作为一个新兴的行业，其客户定位在哪里？按照《试点意见》的要求，坚持服务“三农”和微小企业是小额贷款公司的市场定位，县域和“三农”领域是其地域定位，与银行机构的错位与差异化经营是其群体定位。小额贷款公司要做银行能做而不愿做的、想做而不能做的客户，在正规金融和广阔的县域农村市场之间寻找发展空间。

二、小额贷款公司创新发展的法律制约及对策

经过六年来的试点，小额贷款公司虽然取得了良好的民营企业融资绩效，但是随着小额贷款公司融资业务的进一步发展，也暴露出了现行制度存在的种种缺陷。

1、“只贷不存”，小额贷款公司贷款资金不足。2006年，诺贝尔和平奖获得者孟加拉国银行家穆罕默德·尤努斯访华时表示，“只贷不存”原则，等于“锯了小额信贷的一条腿”，是目前中国小额信贷发展的最大障碍。 对此，前央行副行长吴晓灵曾作了完全相反的表示，要坚持小额信贷组织“只贷不存”的原则，以避免可能的道德风险和金融风险。

《试点意见》明确规定，小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。按照现行法律规定，小额贷款公司不能吸收存款，只能从以下三条途径获得信贷资金来源：自有资金、捐赠资金和转贷资金。无论哪一种途径，小额贷款公司都面临着现实筹资的困难。一是公司股东的资金实力有限。即使按照现行制度规定，小额贷款公司设立一年后可以增资扩股，但所筹集的资金仍然难以满足公司贷款业务扩张的需要。二是小额贷款公司向商业银行申请授信的额度不能超过注册资本金的50%，且不论获得授信的种种限制，即使得到了这点授信也是杯水车薪。 三是多数小额贷款公司很难获得捐赠资金。因此，在不能吸收存款的约束下，小额贷款公司只有收回前期贷款才能继续放贷，无法保证正常运营。

2008年《试点意见》下发后，各省市对小额贷款公司的成立发布了具体规定，尤其对发起人的资金实力、盈利能力及负债率有着较高要求。对此，各地政府也根据自身实际情况出台了具体办法。比如，浙江省政府2009年就推出小额贷款的新政策，允许符合条件的小额贷款公司可以提前半年按规定程序实施增资扩股，小额贷款公司主发起人持股比例可增至公司股本的30%，并要求银行业金融机构为小额贷款公司开辟融资绿色通道，加快授信贷款投放进度。这些政策虽然在一定程度上缓解了小额贷款公司的贷款资金的紧张状况，但无法从根本上解决其贷款资金不足的问题。2011年，安徽省也推行了《关于进一步规范全省小额贷款公司规范发展的意见》，再次强调了小额贷款公司资金来源主要为股东缴纳的资本金、捐赠资金、政府奖励资金、利息收入、银行业金融机构的融入资金等，不得以借款等方式向内外部集资，不得融入委托贷款，不得吸收或变相吸收公众存款。

在探索解决小额贷款公司贷款资金不足的过程中，只贷不存的局限性越发显现出来。为了从根本上拓宽小额贷款公司的融资渠道，应去除小额的款公司不能吸收存款的紧箍咒，允许小额贷款公司“存贷合一”，这将大大满足中小企业的融资需求，促进中小企业又好又快发展。另外，小贷行业还可朝几个方向探索，一是发集合债券融资，二是让优秀的小贷公司上市融资等等，这些形式虽然能够绕过融资比例限制，但仍有待探索和创新。

2、小额贷款公司“身份困惑”，财税负担较重。

在现行政策框架下，小额贷款公司很少享受金融业的优惠政策。一是缺少税收优惠政策的支持。小额贷款公司不能享受银行业金融机构的税收优惠，而是必须按照一般服务业的标准照章纳税。也就是说，小额贷款公司要负担5.56%的营业税及附加，25%的企业所得税。以某小额贷款公司5600万元注册资本足额放贷为例，按照平均年利率15%，全年利息收入为840万元，去掉营业税46.7万元，房租、工资支出200万元，剩余利润不足600万元，再减去148.3万元的企业所得税，税后利润445万元，股东投资收益率仅为7.9%，分红不足1分，积极性大打折扣。二是缺少政府财政补贴的支持。目前村镇银行、农村资金互助社等小型金融机构3年内可以享受其贷款余额的2%的财政补助，但小额贷款公司被定性为经地方政府批准成立的非金融企业，不在享受补助之列，这就制约了它支持民营企业和农户融资业务的拓展。2012年3月，税务总局局长肖捷在接受中国政府网访谈时表示，小额贷款公司虽然也从事贷款业务，但国家有关部门还未按照金融机构对其进行监管，所以没有将小额贷款公司纳入金融企业范围，适用相应的税收政策。

虽然，近些年，各省市开始注意到这个问题并尝试给予小额贷款公司一些税收优惠政策，但并未从根本上解除小额贷款公司现下遭遇的“身份困惑”，其生存和盈利空间仍然受挤压，令经营者如鲠在喉，心存疑虑，这必然制约小额贷款公司的进一步发展。为了促进小额贷款公司的良性发展，首先应当明确小额贷款公司作为类金融机构区别于普通企业的特殊身份，进而针对这类机构因地制宜地出台相应的财税政策，确保小额贷款公司名正言顺的享受各类税收优惠政策，以保障其长足发展。

3、缺乏征信体系支持。目前，小额贷款公司尚不能纳入央行的征信系统，对借款人的信用审查主要是通过客户介绍、分析借款人提供的资料、实地考察等方式来进行，无法从正规渠道对客户的身份和信贷信息进行有效甄别。一方面，在贷款发放前无法像商业银行一样通过征信系统查询企业和个人征信情况，加大了对客户信用审查的难度；另一方面，贷款客户还款信息不能被录入人民银行信贷登记管理系统，无法对借款人信用形成约束，也加大了违约风险。

目前，部分省市已经开始了小额贷款公司接入征信体系的探索。但鉴于，一方面，小额贷款公司专业化管理人才少，面对征信系统比较复杂的接口规范，一般员工难以充分掌握，更难以按照要求规范上报数据；另一方面，小额贷款公司机构数量多，若是都直接接入，会让系统承受较大压力，小额贷款公司全面接入征信体系仍需时日。积极探索建立正向激励机制，让符合条件的机构有序接入征信系统，亦或是搭建新兴的网络平台，让小额贷款公司通过该平接入征信系统，仍需各地不断探索和创新。

4、缺乏法律制约，监管不到位。小额贷款公司的监管法律制度不完善，试行六年来，至今没有出台针对性的小贷法。由于小额贷款公司是在当地工商部门注册登记的、经营货币的企业，但它到底属于准金融机构还是非金融机构，尚不明确，因此不包含在银监会的监管范围之列，外部监管的约束力不强。尽管目前当地金融办、工商部门、财政部门、银监部门和人民银行分支机构建立了小额贷款公司联席会议制度，并由工商部门承担日常监管工作。但是，由于地方政府只是明确工商部门对小额贷款公司的监管内容和监管方式，还未涉及针对其经营过程中的各种风险进行提前预警和及时识别的内容和方法，同时，工商部门本身也不具备监管这类从事金融业务的特殊企业的专业技术和经验，因此，目前小额贷款公司的监管主体实际上很难完全到位，其管理的职能也很难真正落实。正是由于这种尴尬身份，小额贷款公司一直游离于现有的监管体系之外，最直接管理的三个部门中，工商局缺乏专业性，银监局和人民银行缺乏手段。最终，共同负责演变为无人负责，多头监管的概念流于形式，实质性监管接近真空状态。缺乏专业系统的监管和业务指导，一方面不能有效地防范和化解风险，另一方面也不利于小额贷款公司业务的拓展。实践中，政府监管部门的主要精力只能主要放在对小额贷款公司市场准入的审批上。此外，小额贷款公司还缺少必要的社会监督机制约束。社会监督是政府监管的有益补充，但目前政府监管条例只是对小额贷款公司的社会监督作了原则性的规定，还缺乏专门的社会监督机制。同时，现行由当地政府对小额贷款公司进行监管的操作模式，法律依据不足，在监管的有效性和操作性方面也存在一定的问题。

小贷公司是国家探索使民间地下借贷“阳光化”的新事物，监管放得太开可能引致风险，因此监管部门已再三提出小贷公司不得触及非法集资、放高利贷及非法催收三条“高压线”；另外，针对目前地方监管力量较薄弱的问题，未来还将实施提高行业准入门槛、培养监管人才及加强行业自律等措施。

5、改制的法律制约。小额贷款公司改制动力不足，制约了融资业务扩展。目前金融监管部门将小额贷款公司定性为一般的服务企业，没有将它纳入正规金融体系。然而，小额贷款公司所经营的是贷款金融业务，这就难以避免运作中的矛盾。例如，根据银监会和人民银行规定，小额贷款公司从银行业金融机构融入资金的利率可以参照同期上海银行间同业拆放利率为基准加点确定。但由于小额贷款公司不是金融企业，难以进入银行同业拆借市场，现在一般只能按照人民银行规定的基准贷款利率浮动来获取银行业金融机构的融资额。又如，根据《关于小额贷款公司试点的指导意见》和《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，小额贷款公司只有依法合规经营，没有不良信用记录，三年之后可以在股东自愿的基础上，按照《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》，改造为村镇银行。这虽然为小额贷款公司指明了发展前景，但由于现有制度同时规定，小额贷款公司改制设立村镇银行必须满足村镇银行市场准入的基本条件，包括必须有银行业金融机构作为主发起人。这又导致了这样一个矛盾：目前试点的小额贷款公司都是由民间资本投资设立的，民间投资主体不愿意让出控股权。因此，小额贷款公司向正规金融机构转制实际上难以真正实现，无疑，这会影响民间资本进入金融服务领域及其拓展民营企业融资业务的可持续性。实践中，应当建立健全改制机制，确定切实可行的路径让小额贷款公司顺利走上改制之路。这一措施，将从根本上突破小额贷款公司发展中存在的种种限制和障碍，并且为其良性发展指明了方向，会极大的促进这个行业的健康发展。

作者：胡亚榴律师

【参考文献】

[1] 梁必文：《关注小贷公司发展中的问题》，《当代金融家》，2011年9月刊。

[2] 朱明：《小额贷款公司发展的法律问题探讨》[J]，《浙江金融》，2010第11期，第71页。

[3] 谭敏：《小额贷款公司可持续发展的对策》[J]，《改革与战略》，2011年02期。