律师事业发展的三大难题探析
胡敦麟
律师事业发展中的三大难题主要是指：国资所的改革与发展；有关律师事务所的税费负担；法律服务市场的被分割。改革开放二十年来，我国的律师事业虽得到了迅猛和长足的发展，但有关律师事业发展中的三大难题一直未得到解决，目前仍处于探索的阶段。这三大难题一直困扰着律师界，必然不利于我国律师事业的快速发展。随着国际经济全球化和我国加入世贸组织进程的加快，寻求解决律师事业发展中的三大难题的途径和方法，就显得迫在眉捷。本文就律师事业发展中三大难题存在的原因对策及其解决的方法谈一些意见和看法，以期抛砖引玉。
一、国资所的改革与发展
国资所是我国律师事业的起源和发展的摇篮。在我国律师事业发展的过程中，国资所培养了一批律师骨干和精英，可以说没有国资所的存在，就没有今天我国欣欣向荣、朝气蓬勃的律师队伍。然而随着市场经济的发展和改革开放形势的需要，合作所、合伙所雨后春笋地相继成立及快速成长。国资所的发展不仅相形见拙，而且还显现出停滞不前甚至萎缩的现状。这就向我们提出了一年挑战？国资所的存在有没有必要？国资所应当如何才能保证它的可持续发展？
有一种意见认为，国资所应当在较短的时间内迅速改制，转变为合作所或合伙所，以适应市场经济发展的要求。笔者认为，这种观点有失偏颇。社会主义市场经济的建立，允许也要求多种经济成分的格局并存，国资所作为律师事业的先锋队，目前的发展适应了市场经济的要求，其不合理的成分可以通过改革而使之日趋完善，并没有阻碍律师事业的发展；其次，《律师法》规定了三种形式的律师事务所，倘若取消国资所，认为国资所已不适应社会发展的要求，则《律师法》的修改必须先行提上议事日程；第三，从全国各地律师事业发展的现状来看，有相当一部分的国资所的发展现状及其发展前景，优于合作、合伙所，它们是全国国资所的楷模或榜样，因而尽管国资所目前存在这样或那样的不足，但仍然有它的发展优势和发展后劲，取消国资所，不仅不利于我国律师业多层次、多方位的发展，而且和现行国家的法律是相抵触的。
当然，强调国资所存在和发展的必要性，并不意味着国资所在发展的势头上优于合作、合伙所，目前国资所所暴露出来的弊端就充分说明，国资所必须进行改革，只有改革外部和内部不健全的管理机制，国资所才有进步，才不至于退出历史舞台。
国资所目前主要存在的弊端是：
1、受旧的观念和体制的禁锢，国资所发展的速度缓慢。长期以来，国资所在人员的进出、负责人的任命、财产的调配、资产的流动等方面受上级司法行政机关和政府相关部门的控制，造成责任心不强、人员流动不畅、资产积累过少等实际情况，国资所的负责人受旧的观念的影响，不思改革、不图进取的大有人在，长此以往，必然造成国资所没有发展、维持现状或发展缓慢、难以吸纳人才的困境；
2、与合作所、合伙所相比，国资所在人事、财务管理和劳动分配等方面自主权较少，内部运行机制缺乏合力。合作、合伙所，由于打破了编制的限制，在人员的自动流动上显得灵活与合理；在劳务报酬的分配上，能够根据多劳多得的实际情况予以分配，干预较少，因而显得更有生机与活力；而国资所由于受到编制的影响，主管机关相对干预较多，不免造成国资所的负责人缩手缩脚、瞻前顾后的现状；
3、负担沉重，即缺乏必要的投入，又缺乏积累，很难与其他形式的律师事务所展开公平的竞争。由于历史的原因，国资所退休人员的工资、医疗及社会保障均由国资所承担，加上管理、税费及必要的办公经费，国资所不免显得延苟残喘，正常的开支都难以保障，又如何添置资产、培训人员与其他形式的律师事务所展开公平竞争？
4、国资所的骨干律师流失严重。人才是律师事务所唯一宝贵的资源。由于国资所存在诸多弊端，国资所的律师跳槽、转所者大有人在，对国资所的冲击与影响是显而易见的。
改革国资所，不是把它搞垮，而是为了激活机制，巩固力量，甩掉包袱，大步前进，国资所的改革，必须让它经受住历史的检验，即要事实求是，解放思想，敢于创新，有所突破，积极创造良好的机制，制定灵活的政策和管理制度，给国资所一个宽松和谐的竞争条件和竞争环境。
1、明晰产权，鼓励律师大胆投资。产权问题一直是困扰国资所的一大难题。有相当一部分的国资所，国家并没有投入资金，然而由于戴着国资所的帽子，资产的积累便成了争议的问题。因而尽快明晰产权，鼓励律师大胆投入，是国资所改革的必要措施，要作到这一点，各省司法厅（局）应当和国有资产管理局取得共识，联合下文，按照“谁投入，谁所有，谁受益”的原则和方案实施，说到做到，决不朝令夕改，做到政策的稳定性和持续性；
2、加快人事制度的改革，允许国资所的人才自由流动。国资所要得到长久的发展，人才必不可少。律师事务所的竞争，归根结底是人才的竞争。因而放宽国资所进入的限制，允许人才自由流动就显得迫切和必要。要做到这一点，各省司法厅（局）应与省编委，省体改委联合下文，取消律师人才的流进受编制限制的旧规定，制定各种灵活的政策，鼓励律师向国资所流进，为国资所储备、积累后续力量；
3、适当减免各种税费，减轻国资所的负担。国资所在税费方面的支出，占国资所积累部分，不小的比例。为扶持国资所的发展，各省司法厅（局）应与地方税务局，社会保障事业管理局联合下文，适当减免国资所的一些费用，给国资所创造并提供一些优惠条件。以鼓励国资所的发展。
4、各级司法行政机关应充分下放权限，让国资所拥有相对的自主权，以充分调动国资所人员的积极性、创造性和能动性。国资所不必管得太死，统得过宽，在宏观上强调管理，在微观上让国资所在市场经济的大潮中自由发展，更能展现国资所的风采和魅力；
5、国资所内部应进行相应的改革，制定科学、合理的管理机制、分配机制、 人事机制，避免内讧所造成的人员消耗和浪费。有了外部宽松的环境，还要有内部可执行和可操作的管理制度，才能够促使国资所与合作、合伙所展开公平有序的竞争，利用自身的优势，提高服务质量，加大基础设施等硬件条件的建设，为国资所上名牌、上档次，创造有力条件，争创社会效益和经济效益的双丰收。
国资所的改革并非一朝一夕就能完成，在改革与发展的过程中随时可能出现新情况、新问题。但只要有各级政策机关的关心与支持，有国资所二十年自身发展的经验，及吸纳合作、合伙所灵活有效地办所经验，国资所一定能够焕发生机与活力，在我国律师事业的发展史上重写辉煌的篇章。
二、税费负担过重问题
根据现行法律、法规及政策的规定，律师事务所涉及到的税费主要有：营业税5%，城市建设税0.35%，附加费0.15%，合计5.5%；企业所得税33%；财政、物价、审计“三大检查”的审验费；律师事务所向司法机关缴纳的管理费；律师事务所及律师的注册费，年审费，公告费；律师的个人所得税等，税止的品种繁多，负担沉重，加之由于在执行过程中，对法律法规的理解不一致，导致加重律师事务所负担的情况屡见不鲜，主要表现在：
（一）对企业所得税应扣减部分的理解不一致
根据《企业所得税暂行条例》之规定，企业所得税有以下几个方面的含义（1）应税所得是有合法来源的所得；（2）应税所得是有连续性的所得；（3）所得的扣减成本费用后的纯收益，纳税人取得的每一项所得，都有相应地消耗和支出，应予以扣除；（4）所得应是实物或货币的所得；（5）所得是能提高纳税能力的增强。可见，企业所得税的征收只能是征收纯收益的部分，成本费用是不能征收而必须扣除的部分。但在实践中，对以下几个方面应扣减的部分，常常存在争议：
1、关于计税工资的扣除
计税工资是指税务机关在计算纳税人的应纳税所得额时，允许扣除的工资标准，包括企业以各种形式支付给职工的基本工资、浮动工资、各类补贴、津贴、资金等。财政部、国家税务总局《关于调整计税工资扣除限额的通知》中规定“计税工资的人均月扣除最高限额由500元调整为550元，具体扣除标准可由省、自治区、直辖市人民政府根据当地不同行业情况，在上述限额内确定，并报财政部备案。个别地区（省级）确需高于该限额的，应在不高于20%的幅度内报财政部审定。”由于国资所在编律师普遍偏少，聘用了较多的兼职、特邀律师，按照《企业所得税暂行条例》之规定，兼职、特邀律师也应按照不超过人均每月550元的标准予以扣除。但在实践中，税务部门只扣除国资所在编律师的计税工资，而不扣除兼职、特邀律师的计税工资，导致征收企业所得税的数额加大，加重了律师事务所的负担。
2、亏损弥补的扣除
税法规定，纳税人发生年度亏损，可以用下一年度所得弥补；下一年度的所得不足弥补的，可以逐年延续弥补；但最长不得超过五年。也就是说，纳税人第一纳税年度发生亏损，准予以后年度的应纳税所得额弥补；一年弥补不足的，可以逐步连续弥补，最长不超过五年，这五年不论盈利或亏损，都计算实际弥补年限。但在实践中，不少税务机关为完成任务，无视律师事务所亏损的事实及可以在五年内连续弥补亏损的法律规定，照样征收企业所得税。如某律师事务所年度亏损五万元，在税务检查中发现不应当扣减而应在税后列支的费用三万元，按照税法的规定，应在税后列支的三万元减去去年度亏损五万元，但税务机关却按查出的三万元征税，不仅与法律规定冲突，而且加大了律师事务所亏损。
3、法定税率与优惠税率的关系
法定税率是指税法中规定的33%的比例税率，优惠税率是指应纳税所得额在一定数额下的企业，给予的低税率照顾。据有关资料测算，目前我国应纳税所得在10万元以下的企业，大约占总企业的83%左右。优惠税率为：年应纳税所得额在3万元以下（含3万元）的减按18%税率征收；年应纳税所得额超过3万元—10万元以下，减按27%税率征收，在我国内陆城市，大部分律师事务所年应纳税所得额均在10万元以下，本应按优惠税率收所得税。但据了解，律师事务所按优惠税率征收企业所得税的寥寥无几，基本上是按法定比例税率征收。这样无疑又加重了律师事务所的负担。
（二）对律师事务所缴纳的管理费用应否纳税的问题
管理费是指上级机关为其下属机构提供了某些服务，分支机构或下属单位而支付的管理费用。按照税法的规定，纳税人支付给总机构的与本企业生产经营有关的管理费，应当提供交总机构出具的管理费征集范围、金额、分配依据等的证明文件，经主管税务机关审核后准予扣除。律师事务所作为社会中介机构，受司法行政机关的直接领导和律师协会的行业指导，律师的注册、公告等均须司法机关的服务，向其缴纳管理费也是符合税法规定的。但税务机关认为该项管理费不在成本扣减的范围内，而应在税后列支，该管理费也应征收企业所得税，加大了律师事务所的负担。
（三）对律师个人所得税的适用比例存在争议
由于律师制度的改革，律师由国家法律工作者的身分向“为社会提供法律服务人员”的角色转变，这种角色的定位，使得律师事务所由国家事业单位而转变为社会的中介机构。律师所取得的收入，是按工资的税率征收还是按劳务报酬的税率征收，实践中有很大的争议。
税务机关认为，律师所取得的收入，应适用于20%的比例税率，而并非适用于5%—45%的九级超额累进税率。理由是：工资、薪金所得是指个人因任职或受雇佣而取得的工资、薪金、奖金、年终加薪、劳动分红、津贴、补贴以及与任职或者受雇有关的其他所得；劳务报酬所得是指个人从事设计、装璜、安装、制图、化验、测试、医疗、法律、会计、咨询、讲学、新闻、广播、翻译、审稿、雕刻、录音、录像、演出、表演、广告、技术服务、代办服务及其他劳务取得的所得。可见，工资、薪金所得是属于非独立的个人劳务，即在机关、团体、学校、部队、企事业单位及其他组织中任职、受雇而取得到的报酬；劳务报酬所得是由个人独立从事各种技艺，提供各项劳务所取得的报酬。两者的主要区别在于前者存在雇用关系，后者则不存在这种关系。但实际上，律师所取得的报酬并非都是独立的个人劳务活动，况且律师事务所本身存在国资所、合作所、合伙所的界限和区别，在国资所中，律师仍然属于事业单位的工作人员、兼职、特邀律师仍然属于雇佣或聘用的人员，倘若一律按20%的比例税率征收个人所得税，应将律师事务所的性质予以区分，国资所律师按照九级超额累进税率征收；合作、合伙所律师按20%的比例税率征收，才符合国家税法的规定及律师事务所自身的行业特点。
（四）审验费的问题
每年物价、财政部门都会联合下文，要求对行政及事业单位 年度收费情况进行年审，国资律师事务所自然在此行列中。根据《江西省行政事业收费年审办法》之规定，审验费按核定的收费总额的0.3%收取，对律师事务所来说，无疑也是一笔不小的开支。
律师事务所目前已处于自收自支的状态中，名目繁多的各种税费的征收，无疑不利于律师事业的发展。统一律师事务所应纳税费，应提到议事日程。建议司法行政部门和税务、财政、物价等部门协调，制定出一个科学而合理的征收办法，便于我国律师事务所和国外律师事务所快速接轨，以便在加入世贸组织后，我国律师与国外律师处于同一个起跑线上，在市场经济的大潮中展现自己的风姿。
三、法律服务市场的被分割
目前的法律服务市场主要有律师事务所、企业内部的法律顾问、乡镇法律服务所和社会上无牌无证的黑律师等几种并存在格局。法律服务市场的被分割，造成了法律服务市场的混乱，导致不正当竞争、对当事人不认真负责而被投诉，受金钱利益的趋动而违反律师职业道德的现象屡见不鲜，严重损害了律师的社会声誉和良好的社会形象。几种格局并存的原因，主要有：
1、历史的原因。我国律师制度恢复重建到发展，只用了二十年的时间。由于执业律师的短缺，国家为了加快法制建设的进程及适应市场经济发展的需要，设立了乡级法律服务所的成立和企业法律顾问的考核。由于缺乏严格的管理及后继教育速度的缓慢，造成人员素质的参差不齐、良莠难分。随着市场经济的逐步确立，乡镇法律服务所为了生存，也占据了一块法律服务天地，企业法律顾问和律师的区别在于不能对外接受法律服务。法律服务的多元化，造成了法律服务的混乱。
2、司法行政机关的管理力度不够。律师事务所和法律服务所都是由司法行政机关批准成立的社会中介机构，但由于考核和管理上的漏洞，造成律师事务所和法律服务所的竞争冲突及概念上的模糊不清。不少人认为两者为同一个机构，都称之为律师。实际上，法律服务中所取得的律师资格的人为数不多，但两者在法律服务的内涵和外延上没有实质性的差别。由于素质上的缺陷和差异，使当事人对律师的误解和微词颇多。律师每年要进行各种培训。而法律工作者却没有硬性规定，使律师与法律工作者在素质上的差异越来越大。
3、各级政法机关查假的力度不够。律师执业必须取得律师资格，但社会上大量存在的假律师、“黑律师”没有律师资格，却以律师名义在代理大量的诉讼或非诉讼案件，而公、检、法机关疏于监督、不闻不问，对造成法律服务多元化的局面也是一个重要原因。
要使律师事业健康而快速地发展，建立统一的法律服务市场是非常必要的。随着我国律师事业的发展，目前全国的执业律师已超过10万人，已经能够适应社会需求和经济的发展。因而为解决法律服务市场被分割的局面，笔者认为：
1、取消法律服务所和企业内部法律顾问的资格，统一吸纳到律师事务所中，有利于律师事业的发展。法律服务所中一大批没有律师资格却有司法实践经验的人员，要求他们参加全国律师资格统考，加入到律师的队伍当中；企业内部法律顾问资格考试不再举行，而转向全国律师资格统考，有利于吸纳律师人才，强化法律服务市场的管理。
2、各级司法行政机关应强化管理办度。对不具备从事法律服务行业的，一律不给予照顾方便；严格各律师事务所实习人员的条件和年限。对发现冒充律师执业的，一经查实，依法从严惩处。
3、和各级政法机关加强联系与协调，净化法律服务市场。没有律师资格的人员，一律不准出庭代理各类诉讼案件；律师事务所出具证明和函件的，要予以相应的处罚。
如此，才能建立一个统一的法律服务市场，才能做到严格管理。强化素质，优质服务，树立律师事务所的名牌效应和律师的良好社会形象。
（作者单位：江西明理律师事务所）  原载于《江西律师》杂志