律师状告巡警大队越权行政案法律探讨
胡敦麟

（一）
1997年6月的一天，Y律师事务所律师Z驾驶一辆125型女式踏板车行驶在市区内的环城路上。正在此地值勤的巡警发现该摩托车未上牌，驾驶员又未戴安全头盔，遂将Z律师拦下，询问该车的来由。Z律师回答该车系刚购买，准备去上牌照。巡警要求Z律师出示购买该车的合法手续，Z律师回答该车的购车发票、车辆合格证在前几天因同样的原因被市区内另一路段的巡警扣押，无法提供。巡警遂要求Z律师出示驾驶执照和扣押凭证，Z律师只出示了1996年4月至1997年4月有效的实习驾驶证，无法出示扣押凭证。巡警遂予扣车，并给Z律师开具了一张“依照《道路交通管理条例》的规定予以暂扣车辆”的扣押凭证，同时告之Z律师10天内前往巡警大队处理。在规定的时间内，Z律师两次前往交涉无果。Z律师认为巡警无权扣押机动车辆，巡警大队的扣车行为系越权行政，遂向法院起诉，要求撤销巡警大队扣车的具体行政行为，并赔偿由此造成的经济损失。
（二）
此案的成讼，引发了当地律师界广泛的争议。一种意见认为，《城市人民警察巡逻规定》虽然赋予巡逻警察负有维护交通秩序和维护社会治安秩序的权力，但并没有赋予巡警扣押机动车辆的权力。公安部在《关于巡警在执行〈城市人民检察巡逻规定〉时能否行使交通违章处罚权和以巡警大队名义进行一裁的批复》中规定，“巡逻警察在巡逻中遇到交通违章可予以纠正，需要治安罚款处罚的，应当移交有关部门处理。”可见遇有交通违章的情形，巡警只能予以纠正，而不能作出任何处罚。需要给予罚款处理的，应当移交交警部门处理。显然，巡警擅自扣押机动车辆的，更应移交交警部门处理。显然，巡警擅自扣押Z律师的摩托车，属于越权行政。根据《中华人民共和国道路交通管理条例》第87条规定，交警可以暂扣车辆的情况只有一种，即对非机动车驾驶员可以暂扣车辆，其它情况公安机关均无权扣车。而Z律师并非非机动车驾驶员，Z律师的实习驾驶证有效期从1996年4月至1997年4月，虽然Z律师未按规定审验换发正式驾驶执照，但Z律师毕竟有驾驶E类二轮摩托车的驾驶证，不属于非机动车驾驶的范畴。根据《道路交通管理条例》规定，“使用失效的机动车牌证、驾驶证的，”只能处200元以下罚款或者警告，也可以并处吊扣六个月以下驾驶证，情节严重的，可以并吊扣六个月以上、十二月以下驾驶证，因而公安机关对此情况无权扣车。Z律师驾驶二轮摩托车未戴安全头盔，按照《道路交通管理条例》第81条之规定仅处5元以下罚款或者警告，不能扣车。Z律师购买的新车未上牌照而上路行驶，根据《条例》第78条之规定，能处30元以下罚款或者警告，可以单处吊扣二个月以下驾驶证，也不能扣车。可见巡警以违反《道路交通管理条例》的规定扣押Z律师的摩托车，属于适用法律、法规错误和超越职权的具体行政行为，人民法院应当判决撤销。
笔者认为，在本案中，要探究巡警是否有扣押机动车辆的强制措施权，首要的前提是必须探讨对驾驶未上牌的摩托车，驾驶员驾驶摩托车时使用失效的驾驶证，未戴安全头盔等违反道路交通管理的行为，交警是否有权扣车？解决了这一前提条件，再来讨论巡警的职权中是否有扣车的权力，问题的论点就迎刃而解。因而我们首先来探讨交警在哪些情况下有权扣车。
1988年3月9日国务院发布的《道路交通管理条例》第87条规定“对非机动车驾驶员，可以暂扣车辆”。公安部于1988年下发了《交通管理处罚程序规定》，其中“对醉洒驾车、洒后或无证驾驶机动车、驾驶无牌照或机伯不符合安全要求的机动车辆违反交通管理的行为，给予处罚后由于安全原因不能立即放行的，应当通知有关单将车辆收回，或确认安全后予以放行。”公安部1991年1月3日印发的《交通管理处罚程序补充规定》，进一步明确了交警行使该职权的范围、具体对象和执行程序，对可以扣车的情况规定得比较具体和明确。其中第2条规定，“有下列行为之一的，除依法处罚外，对于无其他驾驶员代替驾驶或者违章行为尚未消除，不能立即放行的车辆，可以采取滞留措施，将车辆移至不妨碍交通的地点或公安交通管理机关指定的地点停放：……（3）无驾驶证驾驶机动车的；……（8）驾驶二轮摩托车未带安全头盔的；……”可见，驾驶二轮摩托车未戴安全头盔的，可以采取滞留措施，一直待滞留的原因消除后，才能予以放行。
对暂扣车辆的情况，该《补充规定》中规定了7种情形，其中“（2）驾驶无号牌或无行驶证的机动车，交警有扣押车辆的行政强制措施权。
人民法院审理行政案件以法律和行政法规、地方性法规为依据，同时也参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定发布的规章。《道路交通管理条例》中虽然只规定了一各情形可以扣车，但《交通管理处罚程序补充规定》中规定了7种可以扣押，10种可以滞留机动车辆的情形，应当参照。因而对于Z律师驾驶无号牌、无行驶证的机动车可以予以扣押，对驾驶二轮摩托车未带安全头盔的，同样可以采取滞留措施。可见，交警对违反道路交通管理的上述17种行为分别可以采取扣车或滞留机动车辆的强制措施。
那么巡警是否享有上述职权呢？
（三）
首先，公安部于1994年2月24日颁布的《城市人民警察巡逻规定》中明确规定人民警察在巡逻值勤中有权纠正违反道路交通管理的行为；对违反治安管理的人，可以依照《治安管理处罚条例》的规定，执行处罚。
哪些行为属于违反道路交通管理的行为？就本案而言，Z律师驾驶证，这三种情况都是违反《中华人民共和国道路交通管理条例》的行为。《道路交通管理条例》第17条规定，”车辆必须经过车辆管理机关检验合格，领取号牌、行驶证，方准行驶”。这里明确规定了机动车辆上路行驶，必须领取号牌和行驶证，否则不准行驶。那么刚购买的机动车辆需要试车或移动时怎么办？《条例》第18条规定：“机动车在没有领取正式号牌、行驶证以前，需要移动或试车时，必须申领移动证、临时号牌或试车号牌，按规定行驶。”可见，即使是购买崭新的机动车辆，在正式上牌或领取行驶证之前，需要移动或试车的，也必须申领移动证、临时号牌或试车号牌，方能行驶。Z律师以去我警大队上牌子为由驾驶无牌子照的车辆上路，显然违反了《条例》的规定。此为其一。
其二，驾驶和乘坐二轮摩托车须戴安全头盔，是机动车驾驶员必须遵守的规定。Z律师驾驶摩托车时，未载安全头盔，属于违反道路交通管理的行为。
第三，Z律师使用失效的驾驶证，也违反了《条例》的规定。按规定Z律师不能驾驶车辆。巡警纠正Z律师这三种违反道路交通管理的行为，属于职权范围内的事务，无可非议。问题的关键在于，“纠正”的涵义是否等于巡警可以扣车？
笔者认为，“纠正”一词的涵义虽不等同于巡警可以扣车，但巡警扣车属于“纠正”的范围。从文字语言概念理解，纠正是指责令改正错误，使之正确。对Z律师未戴安全头盔的行为，可以责令Z律师购买安全头盔，这样就达到了纠正的目的。但Z律师驾驶未上牌的摩托车且使用已经过期的驾驶证，则无法立即达到纠正的目的。况且Z律师属于明知故犯，在已被另一路段的巡警扣押购车手续的情况下，仍然违反《条例》的规定继续违章行驶，说明Z律师对违反道路交通管理的行为未予以足够的重视，也没有改正的意向。因而巡警认为只有扣车才能达到纠正Z律师违反道路交通管理的行为，并没有滥用职权。况且Z律师驾驶无牌照的进口摩托车，又不能出示购车合法手续或被巡警扣务了购车合法手续的扣押凭证，巡警有理由怀疑该车的来源是否合法，是否存在违法犯罪的嫌疑。公安部关于公安机关执行《人民警察法》有关问题的解释中规定，“依照人民警察法第9条的规定，公安机关的人民警察在执行追捕逃犯、侦查案件、巡逻执勤、维护公共场所治安秩序、现场调查等职务活动中，经出示表明自己人民警察身份的工作证件，即可以对行迹可疑、有违法犯罪嫌疑的人员进行盘问、检查。检查包括对被盘问人的人身检查和对其携带物品的检查。”“对被盘问人依法予以拘留或者采取其他强制措施，应当在规定的时限内决定”。Z律师驾驶未上牌的摩托车，又未能出示购车的合法凭证或被依法扣押的扣押凭证，巡警有充分的理由认为该车嫌疑违法犯罪，Z律师并没有充足的证据当即证明自己的摩托车的合法来源，若不予以暂扣车辆，显然会放纵违法犯罪或放纵Z律师继续违反道路交通管理的行为。因而巡警扣押Z律师的摩托车，要求其在10天之内前往巡警大队处理，是依职权作出的具体行政行为，并没有滥用职权。
当然，巡警根据《道路交通管理条例》的规定予以Z律师的豪迈摩托车，是属于适用法律、法规错误。《道路交通管理条例》中赋予人民警察享有的依法采取强制措施和行政处罚权，是赋予人民警察中交通警察的，而并没有赋予巡警也享有同样的职权。《交通管理处罚程序补充规定》中规定：“公安交通管理机关暂扣证件、号牌、车辆时，应当场给被暂扣证件、号牌、车辆的人开具暂扣凭证，并告知在暂扣凭证有效期内到公安交通管理机关接受处理”。可见，巡警依照《道路交通管理条例》的规定扣押Z律师的摩托车，显然属于适用法律、法规错误。巡警应当依照《城市人民警察巡逻规定》予以暂扣Z律师的摩托车。
另一个值得注意的问题是，根据公安部《关于巡警在执行〈城市人民警察巡逻规定〉时能否行使交通违章处罚权和以巡警大队名义进行一裁的批复》的精神，巡警没有最终裁决交通违章事故的权力，对不适用当场处罚的案件和事故，应移交公安分局、派出所或主管业务部门处置。就本案而言，巡警对Z律师违反道路交通管理的行为，予以暂扣其摩托车后，应移交交警大队处理，才符合法定程序。
（作者单位：江西明理律师事务所）    原载于《律师与法制》