2015-08-15法律读库

李永红，浙江工业大学法学院教授。

天津突发事件发生后，不出所料，人们一如既往地对当地媒体三缄其口的反应颇多诟病。此事再次显示了我国突发事件信息公开制度、新闻报道制度和公众知情权保障等领域存在的问题。笔者自2008年以来受浙江省政府应急办委托，对本省政府应急系统进行了为期五年的《突发事件应对法》课程讲授，并参加了浙江省应急条例的地方立法课题组。在此期间，对有关突发事件的政府信息公开、媒体报道和公众知情权相关政策法规进行了整理。

回顾六十多年来有关事故灾难等突发事件的政府信息公开和媒体新闻报道，政策法规的演变大致经历了四个阶段：

第一个阶段是信息封闭阶段。

在改革开放以前，对包括事故灾难在内的突发事件的信息公开、新闻报道实行的是报喜不报忧、只做正面宣传不做负面报道的方针。以不公开为原则，以公开为例外。迄今为止在不少官员头脑中顽固存在的“灾害不是新闻，救灾才是新闻”的新闻观就形成于这一时期。

该阶段具有代表性的事例是1975年、1976年相继发生于河南驻马店板桥水库溃坝事件和河北唐山地震事件。板桥水库溃坝导致死伤惨重，却连救灾都不是新闻，迄今为止，除了当事人的披露外，尚无全面的信息公开和媒体报道。唐山地震，虽然纯属自然灾害，国家领导人次日即赶赴现场，但信息发布、新闻报道却讳莫如深，严重滞后。

第二个阶段是顾虑重重的政策主导阶段。

改革开放后到2007年，相关法规因应改革开放进程开始颁布，但仍然政策主导，政府对突发事件相关信息的多重价值取向相互冲突，法律法规的规范性差、刚性不足，官员对相关信息的发布和媒体报道的尺度松紧无度，政府对事件信息发布迟缓，媒体报道不重视时效。

该阶段的典型事是2003年非典初期政府部门对相关信息的麻木不仁，最后引发卫生部长、北京市长辞职。

第三个阶段信息公开在文本上的法制化阶段。

国家吸取非典事件应对的经验教训，突发事件应对工作开始法制化，立法上开始对相关信息的公开和报道进行意识形态脱敏。2007年《突发事件应对法》、2008年《政府信息公开条例》等法律法规颁行，政府信息“以公开为原则，不公开为例外”，公众知情权概念得到普及，媒体报道开始讲求时效。

该阶段的典型事例是汶川地震事件以及浙江等东南沿海省份的台风事件的信息发布与媒体报道。官民双方因信息公开而良性互动，政府的社会动员获得强大的社会心理支持，公众因知情权得到满足而对突发事件的恐慌情绪得到缓解。

第四个阶段是信息源多样化的自媒体阶段。

2010年以来，微博、微信相继成为最具时效性和颠覆性的信息发布、传播渠道。一方面，政府和公众都认为公开是个好东西，党政机关及其领导干部纷纷开设微博账户、微信公号，即时发布信息，与公众互动；传统媒体也开始改变报道方式，并借助自媒体加强新闻报道的时效性；公众对突发事件信息的获取不再依赖传统媒体，重特大突发事件，几乎都是当事人、目击者最先通过网络发布，公众成为直接的信息发布源。另一方面，信息传播的快速便捷，也衍生出诸多问题，片面、虚假信息得以泛滥，引起政府的关注。

该阶段的重大标志性事件是2013年8月19-20日全国宣传思想工作会议的召开，以及9月初两高惩治网络犯罪司法解释的发布。该司法解释对实施不到两个月的关于寻衅滋事罪的司法解释进行修改补充，将网络谣言纳入寻衅滋事罪惩治，一些大V先后被以寻衅滋事、诽谤等罪名追究刑事责任。（李永红）

附：改革开放以来有关突发事件信息公开、媒体报道的政策法律

1. 中宣部、中央外宣小组、新华社1978年7月18日发布《关于改进新闻报道若干问题的意见》。该意见要求：“突发事件凡外电可能报道，或可能在群众中广为流传的，应及时作公开连续报道。”1980年，“渤海二号”石油钻井平台翻沉事故调查和处理结果举行了新闻发布会，政府就突发事件的新闻发布工作开始起步。

2.

2.1983年2月，中宣部、中央外宣小组联合下发《关于实施〈设立新闻发言人制度〉和加强对外国记者工作的意见》。

3.1983年11月，中央对外宣传领导小组下发《新闻发言人工作暂行条例》。但政府新闻发言人制度、新闻发布会制度在很长一段时间内并未普遍建立。

4.1987年7月18日，中宣部、中央外宣小组发布《关于改进新闻报道若干问题的意见》，第五条规定：重大自然灾害（如地震、水灾等）和灾难性事故，应及时作报道。关于地震、气象、洪水等可能造成重大影响的预报或预测，一般不作公开报道，需要报道时，经国务院有关领导部门批准，由新华社统一发布。

5.1988年，中央办公厅转发中宣部《新闻改革座谈会纪要》，进一步明确要逐步建立和完善新闻发布会制度。

6.1989年1月28日，中宣部下发《关于改进突发事件报道工作的通知》。通知对恶性事故的报道规定：“为了争取新闻报道的时效，对于不同性质确定在不同范围公开报道的突发事件，可分阶段发稿。新闻发布单位在获得中央或地方有关部门提供的或记者自行采访到的确切消息后，应尽快发出快讯。先是对最基本的事实做出客观、简明、准确的报道，然后再视情况的发展做出后续报道。”

7.中办、国办于1994年8月联合发出《关于国内突发事件对外报道工作的通知》，这是首次由“两办”就突发事件对外报道给出政策。

8.2004年8月24日，中宣部下发《改进和加强国内突发事件新闻报道工作的若干规定》。

9.2005年8月8日，民政部、国家保密局联合发布《关于因自然灾害导致的死亡人数总数及相关资料解密的通知》。规定指出，因自然灾害导致的死亡人数不再作为国家机密，并应在第一时间向社会公布。突发事件领域的媒体报道和公众知情权得以拓展。

10.2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，对突发公共事件的信息发布提出要求：突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。所谓及时，就是要在事件发生的第一时间向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。

11.2007年全国人大常委会《突发事件应对法》第四十二条规定：“国家建立健全突发事件预警制度。”“可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。”“预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。”

第四十三条规定：“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。”

第四十四条规定：“发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施：……（二）责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作；……（四）定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理；（五）及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。”

第四十五条 规定：“发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施：……（五）及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告；……”

第五十三条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”

第五十四条规定：“任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。”

13.2008年国务院《政府信息公开条例》第六条规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。”

14.2013年8月19-20日全国宣传思想工作会议召开。两高于2013年9月初发布《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释[2013]21号）。其中有关寻衅滋事罪的解释修改了实施不到两个月的另一个关于寻衅滋事罪的司法解释（2013年7月22日起实施的 法释[2013]18号《关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》），将网络空间纳入“公共场所”，网络谣言被纳入寻衅滋事罪等予以惩治。