铁路旅客权益保护的制度缺陷

赵永泉

铁路旅客运输中旅客人身伤亡合法权益得不到公平、公正、合理保护的问题，旅客维权艰难的问题，在当今中国的法律制度中，已经成为为数不多但却非常突出的少数几个问题之一。从目前法律设立的铁路旅客保护制度和旅客维权的实践中可以看出，现行保护铁路旅客合法权益的法律制度中存在五大缺陷：

一是法律上的矛盾和漏洞。

1991年5月1日起施行的《铁路法》第五十八条规定“因铁路行车事故及其他铁路运营事故造成人身伤亡的，铁路运输企业应当承担赔偿责任；如果人身伤亡是因不可抗力或者受害人自身的原因造成的，铁路运输企业不承担赔偿责任。”

1999年10月1日起施行的《合同法》第三百零二条规定“承运人应当对运输过程中旅客的伤亡承担损害赔偿责任，但伤亡是旅客自身健康原因造成的或者承运人证明伤亡是旅客故意、重大过失造成的除外。”第二百九十条规定“承运人应当在约定期间或者合理期间内将旅客、货物安全运输到约定地点。”

这两部法律就旅客人身伤亡事故的处理原则差异是很大的。《铁路法》中，铁路企业赔偿的前提只有两个：1、铁路行车事故，2、其他铁路运营事故。也就是只有事故才赔偿，非事故就不赔偿。因不可抗力或者受害人自身的原因造成的，还在免赔之列。《合同法》中，赔偿范围明显扩大，“对运输过程中旅客的伤亡”都要承担损害赔偿责任，而不管是否“事故”。只有“因自身健康原因造成的或者承运人证明伤亡是旅客故意、重大过失造成的”才除外。而且，明确若要免责，由承运人负证明责任。

《铁路法》适用的是过错责任推定，《合同法》适用的是违约责任。互相是矛盾的。但《合同法》比《铁路法》对旅客的保护范围更周全，更明确，更有力，更公平和更合理。

二是司法解释中的两套标准。

现行的司法解释中，适用两套标准。第一套标准：铁道部制订（铁运〔1994〕89号）并经国务院批准(国函〔1994〕81号)于1994年9月1日施行的《铁路旅客运输损害赔偿规定》（下称《运损规定》）、1992年6月5日修改的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》（铁运（1992）64号）（下称《保险条例》）和1995年8月13日《最高人民法院关于审理铁路旅客运输损害赔偿案件若干问题的解释》（法发〔1994〕25号）下称《运损解释》。

这三个文件分别规定：

1、铁路运输企业依照本规定应当承担赔偿责任的，对每名旅客人身伤亡的赔偿责任限额为人民币40000元，自带行李损失的赔偿责任限额为人民币800元；2、旅客之保险金额，不论座席等次、全票、半票、免票，一律规定为两万元；3、对人身伤亡的赔偿责任范围适用《民法通则》第一百一十九条的规定，1994年9月1日以后发生的旅客伤亡的赔偿责任范围适用《运损规定》。

根据这三个文件规定，在没有“铁路运输企业和旅客书面约定高于前款规定的赔偿责任限额”的情况下，一名旅客若发生死亡或残废，赔偿额度就是40000元，自带行李损失800元，保险费20000元。合计60800元。这就是理论上的最高赔偿额度。而《民法通则》第一百一十九条的规定的赔偿是全部赔偿，《运损规定》是限额赔偿，很明显，《运损解释》本身就互相矛盾，在赔偿已经限额的情况下，按《民法通则》规定再列出些赔偿项目都是毫无意义的。就立法层次而言，较之《民法通则》和《合同法》，《运损解释》属于下位法，其内容应在不违背法律的前提下就法律执行中的问题作细化阐释，而不能与法律相抵触。《运损规

                                                                                注：赵永泉，云南照耀律师事务所主任，二级律师，法学学士。

定》充其量只能算部门规章，用基本法来牵就部门规章显然违背法律的效力原则。最高法院专门为一个行业量身定做一个扭曲法律基本赔偿原则的有法律效力的文件，在当今的法制世界里还非常罕见。

第二套标准：《民法通则》、《合同法》和2004年5月1日起施行的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（下称《人损解释》）。这套标准是目前广大人民群众认为最公平，最受欢迎的标准。但这套标准在铁路法院解决铁路旅客与铁路企业人身损害赔偿案件中，一般是不被适用的。

三是铁路体制上的弊端。

（一）企业办法院。企业办法院是无法律依据的。铁道部是中国唯一的政企合一的单位。铁路法院行政上受制于铁路企业。铁路运输法院人、财、物都属铁路企业统辖。地方上是一府两院由人大产生，铁路企业是一企产生两院，铁路法院受铁路企业的监督和制约。解决纠纷的法院是纠纷的当事人一方设立的，可想而知，法院独立行使审判权是多么的困难和缺乏可信度。

（二）铁路部门制定规则。用来解决铁路企业与旅客纠纷的规则—《运损规定》本身就是运输合同中的一方铁路企业制订的，它仅是一个部颁规章，还算不上行政法规，更不是根据立法程序制定的法律，不是广大公民意志的反映，它天生就不可能公正维护旅客的合法权益。

四是铁路企业与旅客处于不平等地位。

（一）法律适用一边倒。铁路运输法院一般只会采用有利于铁路企业的法律和司法解释。因为《铁路法》并没有废止或修改，《合同法》也没有规定《铁路法》中与《合同法》抵触部分无效。最高人民法院至今也没有就这个问题作出解释。这就在实践中让铁路法院钻了空子—特别法优于普通法。《合同法》是普通法，《铁路法》是特别法。自1999年10月1日以来，法庭上就法律适用“特别法优于普通法”还是“新法优于旧法”往往成为辩论的焦点之一。而铁路法院的法官们，这些端着“铁老大”饭碗的“执法者”，往往毫不思索就一锤敲定：“特别法优于普通法”！让旅客在此问题上败北。强制适用特别法不符合普通法与特别法的适用关系，也有违旅客的诉讼意愿，不利于全面保护旅客的合法权益。

（二）只适用限额赔偿原则。现行铁路旅客运输损害赔偿制度中采用的是限额赔偿原则而非全额赔偿原则。铁路运输法院处理这类案件时，要么判决铁路企业无责任，要么最高判赔60800元。超额部份只有由旅客自己承担。

（三）举证责任不适用倒置原则。

《铁路法》没有明确举证责任。自然铁路运输法院又是按“谁主张，谁举证”分摊举证责任或由法官指定谁应负举证责任。《合同法》适用的是违约责任。明确“伤亡是旅客故意、重大过失造成的”举证责任在承运人。但《合同法》在铁路运输法院审理旅客运输损害赔偿案件中经常被凉朝一边，在判决书中连提都不提一句。

（四）企业干预司法时有发生。铁路企业这种以赢利为主要目的单位，他们的经济利益与法院的经济利益基本一致，可以说是一个系统。涉及铁路企业利益时，铁路运输法院从立案、审理到执行，都要看铁路企业的脸色行事，顾虑重重。难怪铁路运输法院一般用第一套标准，因为法院的利益与铁路企业的利益是连为一体，不可分割的。实践中往往出现铁路运输法院在执法中的困惑：认真执行“以事实为依据，以法律为准绳”办案原则呢，怕得罪被告——自己的主管部门；不严肃认真执法呢，案件经不住推敲和检验，对法律和历史无法交代。于是，草菅人命的本位主义、行业主义都出来了，以调解为名装糊涂，和稀泥，旅客或旅客亲属被三折两腾，支持不住了，只有见好就收，拿得多少是多少，赶快了结。最高人民法院倡导的“公正与效率”这个司法审判的主题很难得到全面落实和体现。

五是保险人主体错位。

（一）保险人主体错位。根据《保险条例》及其实施情况看，铁路旅客运输保险是由铁路承保的保险。铁路代收保险费，代为理赔，旅客根本不知道保险人是哪家，出险时无法向保险人报案，理赔时只有找铁路企业，铁路企业往往又设置许多障碍，不赔或少赔。这一保险制度完全不符合《保险法》“法人或其他组织需要办理境内保险的，应当向中华人民共和国境内的保险公司投保”的原则规定。实践中就形成该由铁路企业赔偿，又可找保险企业赔偿的情形下，旅客不知可找哪家保险企业赔偿，一切都由铁路企业说了算。现在的司法解释又无规定可以把铁路运输保险企业列为赔偿义务主体，导致保险理赔缺乏透明度。

（二）保险赔偿有限额。铁路旅客运输保险赔偿金额最高两万元。这与当前保险公司承保的各类人身损害赔偿的数额相差是很大的。每份航空险的最高赔偿是20万元，为什么铁路的赔偿不到它的三分之一？保险费按基本票价的2%收取，每名旅客人身伤亡的赔偿责任限额却都是2万元。这与航空保险相差10倍。人的生命和健康是无价的，怎么能限定一个最低价，而不是根据实际需要确定一个合理标准并且随着城乡居民收入的增加和物价的提高幅度来做相应调整？这种在铁路高度计划经济和企业办社会条件下的订立的标准，既不利于对被害人权利的保护，亦与分散企业风险的无过错责任立法意旨相悖。

从上述分析可以看,由于目前专门调整铁路运输关系的法律、法规和规章多数都是在计划经济条件下形成的，存在着立法严重滞后，法律规定不完善及法律冲突等问题，以致法院在审理铁路旅客人身损害赔偿案件中在审判实践中出现了认识上的种种分歧和裁判结果上的失衡，引发了司法实践的混乱，影响了司法的公正性、统一性和权威性。铁路旅客运输中旅客人身伤亡合法权益得不到公平、公正、合理保护的问题，旅客维权艰难的问题极端突出。

笔者认为，铁路建设事业的发展，应当按照科学的发展观的要求来发展，而不能以牺牲旅客的利益，强行克扣旅客的应得赔偿金来发展。没有平等，就没有公平，没有公平，还谈什么人构建和谐社会？铁路企业是国家特大型企业，是国民经济的大动脉，对国民经济的发展和社会公众的出行起着至关重要的作用，另外还具有特殊的社会公益的性质。但国家不能因其具有关系“国计民生”的重要性就来个一边倒，长期忽视旅客合法权益保护问题，维持这种不公正的体制迟迟不进行改革。

根据目前铁路旅客人身保护法律制度中存在的缺陷问题，笔者建议：首先，必须从制度改革入手，解决体制中存在的企业办法院问题，将司法权收归国家；其次，从立法上完善、健全旅客保护的法律、法规，消除合同当事人立法的状态；其三，保障旅客与铁路企业的委托人和承运人的平等合同地位；再四，是实行全部赔偿原则，提高赔偿标准。唯有这四个方面的问题解决了，才能使旅客的合法权益得到公平、公正、充分、合理的保护。

参考文献：

云南法制报2006年11月6日摘引《南方周末》《火车票强制保险55年，上百亿灰色收入流向不明》。