内容摘要：从美国棕地立法演变及立法中的重点来看，旧工业用地再利用需以环境总体公平正义为理念，依托专项立法进行规制；需尊重民众推动立法意愿，构建合理的污染责任切断机制；需综合利用财政、经济、税收和保险等方法筹措清理费用。结合我国国情，对美国棕地立法经验有所借鉴，予以取舍，才能未雨绸缪，避免造成污染地任意开发的严重后果。

关键词：旧工业用地   棕地利用   立法演变    

      引言

在世界银行东亚基础设施部2005年5月份发表的城市发展工作报告《中国废弃物管理:问题与建议》中指出，我国此类被污染闲置的工业用地至少有5000 块。[1]对这类旧工业用地的再开发缓解了我国城市土地日益尖锐的供需矛盾，但由于该用地本身可能存在的危险物质、工业废物或污染物，若无严格的法律制度对再利用中的清理过程加以规范，将带来一系列难以预料的环境危害。

为此，国家环境保护部在2004年、2006年和2008年分别发布了《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》、《关于土壤污染防治工作的意见》、《关于开展土壤污染状况调查的通知》和《关于加强土壤污染防治工作的意见》。国务院于2011年正式批复了第一个“十二五专项行业规划”，即《重金属污染综合防治“十二五”规划》。但各地仍不断上演在污染场区直接建造住宅，因场地污染造成土地再开发失败、施工期工人中毒以及对污染地进行清理不彻底可能出现二次污染等事件，这些事件折射出各方主体对污染土地严重社会危害性的忽视和漠视，也与我国相关土地保护立法的缺失与缺陷存在一定的关联。

美国是棕地再开发策略最积极的倡导国和实践国，经过十多年的实践，成效卓著。美国政府通过政策扶持、资金注入、税收减免、交通引导、保险保障、基建投资等途径大力支持和引导棕地再开发，并制定了不少环境与经济方面的宏观计划与实施细则。[2] 对美国棕地立法演变历史予以介绍，旨在明晰美国棕地立法的理念，反思棕地开发过程中的历史教训，对科学开发利用我国旧工业用地，构建环境友好型经济发展模式不无裨益。

一、美国棕地立法演变概况及反思

20世纪50年代美国联邦及各州政府即开始对棕地立法予以重视，现阶段美国已进入了后工业化时期，积累了大量的旧工业区更新改造的先进经验与历史教训。我国现阶段对旧工业区的更新改造，与美国上世纪60、70年代的某些方面类而不同，颇值深思。

（一）法律匮乏期——土地污染事件显现（70年代）

从20世纪50年代至70年代，美国经济发生了深刻的变革，经济重心和工作机会经历了由城市到郊区、由北向南、由东到西的转移。这一时期，土地污染事件已经逐渐显现，其中最具代表性的是腊夫运河案。在此案件处理过程中，遇到的最大难题就是法律的匮乏。但普通民众对该事件的呼吁与各种活动，使得政府逐步意识到问题的严重性，最终由政府买单，解决了居民的部分问题，并推动了美国棕地立法的进程。[3]这一期间，美国联邦政府以及州政府颁布的与土地环境保护相关的立法，主要涉及的是对污染物进行源头控制方面，包括：1969年《国家环境政策法》、1970年《清洁空气法》、1972年《联邦水污染控制法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》1974年《森林和放牧场可更新资源规划法》、1976年《有毒物质控制法》（简称《杀虫剂法》、《资源保护和恢复法》、《联邦土地政策和管理法》、《国家森林管理法》、1978年《公有牧地改良法》、《美国国家能源法》（包括电厂及工业燃料使用法案等）。

在我国目前的相关立法中，亦存在同样的现象，如现行环境法律原则和宗旨，多数以实施后果反应型和末端控制式的法律措施为主，突出对污染物排放后的限或处理、处置，而没有对污染物进行全面监控，明确污染者对污染地块的清理责任。此种对污染物的末端治理策略，难以根本解决污染问题，且使企业不堪经济重负，不能标本兼治。

（二）严格立法期——超级基金法的出台（80年代）

腊夫运河案件最终催生了美国1980年《综合性环境反应、赔偿与责任法》（CERCLA）(即超级基金法)的出台。该法案主要是为了修复全国范围内的污染地块，并明确清理费用的承担者，对土壤污染采取“谁污染谁治理”的原则。该法案的出台填补了美国对棕地污染治理立法的空白，其成就包括：

首先建立了等级体系，将严重污染地块列入国家优先项目列表（National Priority Project List）（NPL），对人类健康或环境造成显著威胁的场所，将获得公共基金资助，由地方政府提供担保，保证居民的安全。美国环保总署（EPA）还据此建立了危害分级系统 (Hazard Ranking System，HRS)，根据污染物的4种迁移途径(地下水、地表水、大气和土壤)来评估场地的污染情况，以判定该场地能否进入NPL。[4][]

其次明确了清理责任的认定，实行责任共享制，追索所有责任人（场所所有者、经营者、危险废物制造者、运输者、使用者、贷款者、开发者等）的清理和恢复原状的严格责任和连带责任。为受害公众设立信托基金，当无实际污染方时，现任产权所有者可能需要支付清理费，而后可向污染方要求补偿。[

但该法案一经出台，在实施之初就广受各方诟病，尤其是在密苏里州Times Beach 案出现后，这种批评更加激烈。最终于1986年，美国国会通过了《超级基金增补和再授权法案》(SARA)，弥补了CERCLA中的一些不足。但是，该修正法案仍然未能阻止人们对超级基金法案的质疑，受到了更严厉地批评：

首先，国家优先项目系统（NPL）存在缺陷。确定是否列入该列表主要基于政治考虑而不是经济利益。NPL的评级系统过于随意，评级通过分数加以确定，分数是基于该特殊场地所提供的信息和附近居住人口的多少，以及该场地的最大危险物质决定，而不是该场地综合危险程度决定。

其次，回应清理严重污染地块的时间太长。在最初七年内，只有不到20个危险废弃物场所被清理。在1991年中，只有不到70个场地被清理。由于场地调研和补救开发计划过程漫长，在宣布一个场地存在危险废弃物后，通常需要2到3年的时间启动清理程序。在NPL清理中存在官僚主义，EPA更喜欢清理未被列入列表的场地，尽管这些场地比被列入列表的地块污染危险度低。结果导致了多半被清理的场地并不在列表内，导致宝贵的资源被浪费。

再次，由于可行性研究和诉讼的不断重复，使得该计划的费用过于巨大。大多超级基金的预算被用于重复性的可行性研究、行政管理和诉讼，而不是实际的清理。甚至某些情况下，管理清理项目的费用是实际场地清理费用的两倍。

又次，污染场所的危险废弃物不是被无害化处理，而是被移走。这些废弃物场地将来仍旧要面临再次清理，甚或带来新的地块污染。

最后，连带责任引起诉讼爆炸。产权所有人对居民人身健康承担非常严格的责任。产生危险废物的公司必须对确定的场所负责，并可能面临被起诉、监禁或者罚款的风险，导致土地再利用存在高风险。由于开发行为被严重抑制，大量废弃地、闲置地的出现，影响了经济的发展。难以预计的未来责任和沉重的经济负担，使的制造危险废弃物的公司不愿进行清理，对研发较低污染新产品也缺乏动力，阻碍了危险物治理技术的发展。[5] 

从美国《超级基金法》的得失来看，鉴于土壤污染本身及其所衍生的后续问题的特殊性和复杂性，需对土壤污染防治予以专项立法规制。在此问题上，我国仅有固体废物污染的两部综合性法律，即：《固体废物污染环境防治法》和《放射性污染防治法》有所涉及，且并未以成文法形式明确土壤污染物清理责任和相关费用的负担等关键问题；我国旧工业用地多为国企用地，历经企业改制、产业更新等变革，原有用地几易其主，明确各主体污染地治理责任，亟需确立科学合理的责任归责机制；“退二进三”产业政策导致大量城郊区污染土地面临重新开发机遇，需建立系统的土壤污染信息档案，确立类似NPL的制度，以便在有限治理费用的前提下，决定某地块优先治理或修复的次序。

（三）调整完善期——立法理念转变（90年代至今）

90年代开始，针对超级基金法所带来的负面影响，美国政府进一步加强了对受污染场地的治理，转变了从前单一的以清理为目标的立法理念，开始注重对棕地的再开发和再利用。2000年以后，美国开始全面进入去工业化阶段，逐步实行灵活的责任制和提供各类财政激励措施，并基于土地环境综合保护的理念，制定了大量相关的法律法规。政府部门以再开发为目的导向，积极使用财政措施，尤其是用征税方法刺激开发，创造公款乘数效用，最大化私有资金与公有资金的比例；通过赋予州政府和地方政府适当自主权，帮助开发用地；除环保局以外，美国的住房与城市发展部、商务部经济发展局、交通部、小企业主利益保护局、美国陆军工兵军团等部门也通过多种举措支持棕地开发；以私有部门为主导，根据土地再利用类型制定不同的土地清理标准；确立棕地责任，明确责任终止规则，割断责任，以利于棕地开发；[6] [建立风险管理规则，由私有部门提供环境风险保险等。

匹兹堡炼钢厂的再开发事例，最能代表这一时期美国政府立法理念的转变。在90年代对匹兹堡南岸附近钢厂旧址再开发过程中，政府不仅提供了税收优惠、开发补偿，而且基于该地的历史特点，留存了代表性的钢厂生产设备遗迹，新建成为遗址公园——一个是在美国前钢铁基地上的“水塔”，另一个是在前LTV基地上的“南岸钢厂”。并基于建立环境公平性社区的理念，将钢厂遗址成功改造成集购物、休闲娱乐和居住为一体的都市新区，是当时棕地再开发成功的典范。[7] [政府与私人投资联合进行开发，不仅创造了大量就业机会和增加了税收，且未来的商业发展也给政府投资带来了很高的回报。同时，城市更新与历史遗迹保护结合，保存了城市记忆也照顾了历史情感，表达了对待工业遗存的文化伦理，达到了多赢的结果。

这一时期，除了运用立法、税收等手段加大了对棕地再开发力度，同时也从污染控制标准角度，加强了对土地污染的源头控制。如1990年《清洁空气法》的修正案，控制固体污染源和移动污染源。确定的标准有NAAQS国家环境空气质量标准，由各州执行计划（SIP）来实现。对新建和改建的主要固体污染源要求必须审查，保障不影响到NSSAN的实现。[8]而2002年通过的《小企业责任减免与棕色区域复兴法》（Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act）中，对棕地采用概括式的界定，扩大了基金的资助范围，增强了对棕地复兴的财政扶持，同时减轻了特定的不动产持续所有者和潜在购买者的责任，明确了无辜的土地所有者抗辩。

我国土地供应情况与美国大相径庭，城市土地“僧多粥少”的境况使得开发者并不忌讳开发旧工业用地，政府在土地一级市场的绝对掌控地位上，对此类用地也并未给予更多倾向性关注；我国立法中主要采纳的“污染者负担”规则实施不畅，或者污染者无力负担，或者难觅其踪，或者多个污染者对责任分担纠缠不休。而开发者在面临巨额的污染土壤治理成本下，也存在罔顾国法，随意清理、任意开发的现象；在旧工业用地再开发中，环保部、国土资源部、住房与城乡建设部、财政部等诸多政府部门都存在一定管理权，但多头管理缺乏统一性，容易出现政出多门，互相推诿的现象。因此，在紧凑城市、理性增长的城市发展趋势下，政府应在旧工业用地再开发理念引导下，统筹规划，因地制宜地制订相关再开发的政策与策略，通过减轻再开发成本、明确污染清理责任等多重举措，引导并推动日渐频繁的旧工业用地再开发。

           二、美国棕地立法的重点及启示

根据美国相关立法规定，棕地开发有五个基本过程，按顺序分别是：场地评估及尽职调查（包括棕地的背景资料、融资风险以及法律责任）、场地探查（取样确定污染类型，数量及程度、）估算清理方式、制定清理实施计划、计划实施和土地开发。这一棕地开发程序中涉及了立法所关注的两大重点问题，给予我们诸多启示： 

一是由谁负担清理责任。我国立法规定的污染者负责规则实施中存在诸多问题，给未来受到污染地侵害的主体寻求法律救济带来很大的阻碍，造成大量社会问题；环保部2008年《关于加强土壤污染防治工作的意见》中，提出了较为系统的污染场地责任承担规则。考虑到因污染单位合并、分立，终止或难以确定污染单位，及污染企业土地使用权依法转让等情形下不同的责任主体，具有一定意义。但此意见尚缺乏对责任切断机制等因素考量，适用中仍可能存在各责任主体间相互扯皮的现象，且该规则立法位阶较低，没有相应的处罚权，对污染企业，特别是非国有企业等约束力不够。由所有曾承继该企业债权债务的主体或受让该地块土地使用权的主体承担清理费用，也有违公平。特别是当污染地块历经多次流转，可能产生新的污染，各责任主体间承担责任的比例和规则，尚无规定，易造成互相推诿现象。同时，此种连带责任规则也将严重打击污染地再开发的积极性，不利于土地资源的充分利用和城市的发展规划。土地污染状况是一个变量因素，前期的调查仅能反映一段时期的状况，若未能建立长期的污染场地档案，当污染者难以确定时，都由相关政府部门承担清理费用，将会造成政府财政负担过重的问题。

美国政府在早期同样实行了严格责任，在超级基金法中确立的对污染场所相关主体的严格责任和连带责任。这种归责原则表面上看充分保障了受害者获得救济的权利，但潜在的受害者动辄起诉，带来了诉讼爆炸问题。且由于企业担忧未来承担不可预估的赔偿责任，从而放弃清理或者随性清理，导致污染愈演愈烈，最终难以实现立法的初衷。由于这种归责机制效果不佳，美国最终通过确立了责任切断机制和责任保护机制加以完善。首先通过立法设定责任承担上限，明确污染者与开发者、土地所有者、土地使用者等相关主体对污染地的各自责任结点，根据对污染的贡献度不同（如受让污染地时间先后、受让后继续污染的事实存在与否、是否同意自主清理计划以及是否获得相应责任保护的奖励等因素），构建责任切断机制。其次，在2002年《棕地复兴和环境恢复法案》（BRERA）中，通过明确已被有害物质污染的土地责任，扩大超级基金法中的“无辜土地所有者”抗辩范围，建立新的“诚信购买人”和“临近财产所有者”类别体系，保护污染土地的新购买者，以刺激由于担忧潜在责任而未被利用的污染土地的投资和再开发。[9]美国的污染者责任规则的演变，最大的启示在于，建构科学的责任者体系，要充分考虑受害者权益救济与鼓励旧工业用地再开发的平衡问题，在二者之间建立一个合理的平衡机制，既鼓励对旧工业用地再开发，充分利用土地资源，又能保障开发后用地的环境安全。

二是清理费用的来源。在污染地再开发收益前，需提前投入大量的清理费用。无论是污染企业还是其他承担清理责任的主体，都不愿或难以承担如此巨额的前期费用。基于同样的理由，若从外部融资，提供融资者也将面临诸如信用风险、市场风险等，银行等对放贷风险的顾虑也将加大旧工业用地开发的难度。就我国目前的现状来说，对于土地利用价值较高的大中城市，巨额的清理费用尚可消化在土地交易流转费用之中，但对于土地利用价值低于或等于清理费用的偏远地区，如何通过市场机制解决清理成本问题，将十分困难。对此，美国政府主要通过直接融资（赠款、贷款、低息贷款、延期付款等）和间接融资（税收抵免；常用市场手段；周转性贷款资金）以及不动产税的激励机制（资金来源于土地修复，开发后未来的不动产税增值部分）等经济手段加以解决。另外通过税收增额融资机制，利用物业税预期增长额提供资金，用于某个项目开发。同时利用强制环境责任保险模式对有毒物品泄漏风险、处理、处置可能引发的损害赔偿责任进行承保。这种通过财政、经济、税收和保险等综合措施，解决再开发融资困难的做法，有利于鼓励企业积极开发旧工业用地，分担清理资金的风险。

   推进美国棕地立法逐步完善的进程中，也存在三个重点问题，值得我们在立法中予以反思、权衡：

其一，民众的广泛参与及积极推动是立法发展的关键环节。从腊夫运河案促生超级基金法的过程，可以发现民众对棕地立法的强大推动力。这种力量表现在民众对棕地问题的广泛关注以及由此引发的对其生存权益的强烈呼吁上。

目前我国民众对土地污染的关注度，可从如下几个方面加以考察：首先，从媒体新闻报道导向看，所关注的因土地污染而引发的纠纷，大多涉及耕地、农田，而因企业搬迁后在原址开发造成的土地污染损害事件较少；其次，因土地污染损害进入诉讼程序的个案并不多见。就目前可检索到的判决，仅有涉及耕地污染的两个判决。从最终判决结果看，原告（上诉人）获得了胜诉，但赔偿款仅限于可认定的财产损失部分，尚未涉及人身损害赔偿、精神赔偿和生态赔偿部分。很多土地污染纠纷面临相应技术认定标准缺失问题，司法救济的难度过高，民众更倾向于通过非诉讼解决机制，如上访、民间调解、与污染者和解等方式解决；从媒体报道到司法个案，对棕地问题较少涉及，很大的原因在于：面对各类环境污染，限于知识匮乏、以及土壤污染的隐蔽性等特点，民众更多关注显性环境污染的危害而无暇顾及或根本忽视了隐性土地污染的危害。这与美国70年代的状况惊人的相似，美国的教训在于，若在没有进行完全清理的情况下，将已污染的工业用地改为住宅或商业用地的，随着原有污染源对土地逐渐的侵蚀，就像一枚定时炸弹，总有一天将会对人类造成长久的伤害，进而演变为威胁社会安定的群体性事件。近年来，已有部分人大代表认识到我国土壤污染已对生态环境、食品安全、人民身体健康和农业可持续发展构成严重威胁，提出制定土壤污染防治法的议案。在我国各地已开始的旧工业用地再开发潮中，对土地的污染问题势必将成为民众关注的焦点。为避免类似美国式的悲剧上演，立法机关应慎重衡量污染地再利用中民众起码的生存权益保护，建立科学的污染土地清理规则。

   其二，超级基金法的缺陷是立法进行调整的主要原因。在以清理为单一目标的立法理念指导下，超级基金法体系存在结构性缺陷，在具体运作中带来了诸多问题。上文所述的NPL清单过于任意，启动清理程序过慢，行政审批繁琐和费时以及官僚主义盛行所带来的资源浪费等现象，都是在立法之初被忽视的重要因素。在我国未来土地污染防治立法中，要吸取这些教训，全面考虑土地清理的相关因素：明确污染场地修复标准，防止任意清理遗患无穷；确立合理的污染责任归责机制，明确各类相关主体的权责关系。

其三，以棕地优先开发的政府导向为立法理念转变的方向，实现环境总体的公平与正义。美国政府从90年代开始，除了继续加大对棕地的清理外，还确立了优先开发棕地的土地利用宏观战略，通过种种手段减少投资风险和投资成本，鼓励私营房地产企业和建设者的参与，并推动其他各方主体加入其中。如通过立法，以整体环境公平为目标，赋予民间社会，如居民，对污染治理的监督和参与权利。针对治理费用增加开发成本和开发周期过长的问题，以私有部门（房地产开发商、金融机构和土地所有者）为主和政府（包括联邦、州政府、环保、规划部门和地方政府）间接加入，综合利用各方资源开发棕地，节约开发成本。我国土地污染防治立法，也必须确立综合性的生态环境立法理念，厘清各个环境要素之间的关系。通过鼓励各方主体积极参与旧工业用地的治理与开发，促成土地生态的总体平衡。

四、结语

    美国棕地立法是在大量实践经验基础上得以逐步完善的。其所经历的三个阶段反映了美国政府在不同时期立法理念，从最初重视棕地清理到关注棕地再开发，直至升华为对整体环境公平正义的追求。

在我国经济转型的过程中，也势必会面临旧工业用地的再开发的问题。在借鉴美国成功立法经验的基础上，应吸取美国腊夫运河和Times Beach事件的教训，在立法中不仅注重经济效益或环境侵权救济，还应关注不同利益之间的平衡；从匹兹堡钢城成功再开发的经验中，值得我们反思的，是立法中如何平衡公众需求和开发商之间不同的需求；应在环境总体生态平衡的立法理念指导下进行立法，通过制定完备的《土地污染防治法》，系统地处理旧工业用地再开发所面临的环境问题；确立科学合理的用地标准，将居住及商业用地标准纳入其中；明确污染土地的清理责任的归责体系，尤其是对非国有企业用地的清理责任，更需要建立合理的责任切断机制，以鼓励再开发；构建科学完整的旧工业用地的土地环境监测与评价体系，为合理开发利用提供理论依据以及技术支持等。