李平
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房地产法律业务指南：我国国有土地储备制度
来源：李平律师
发布时间：2015-01-08
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一、国有土地储备制度
（一）土地储备制度的概念
土地储备制度是一个综合性的法律制度，它涵盖了土地取得、基础设施建设、供地等一系列过程。土地储备制度的核心是土地，在实务操作中不可避免的涉及到土地使用立项、土地管理、土地建设、融资、拆迁等房地产法律制度中的方方面面。
城市土地储备制度是为保障土地市场规范高效运行的一种土地管理制度。在该制度下，土地管理部门依照法律程序,运用市场机制,通过征用、收购、回收、置换等方式,从分散的土地使用者手中把土地集中起来由政府或土地收储中心等机构进行土地开发、整理、并加以储备；在完成了房屋拆迁、土地平整等一系列前期开发工作后,根据社会经济发展需要和城市总体规划、土地利用总体规划将储备的土地有计划得投入市场以满足各种用地需求，调控土地市场。
（二）国有土地储备的运作程序
土地储备制度直接关系到我国土地资源在市场经营过程中的收益和国有资产的效益,直接影响我国房地产市场的发展。因此，城市土地储备机制实际上是法律规范下的城市土地使用权的调节转换机制，其运作程序大致可分为“土地收购”、“土地储备”、“土地供应”三个环节。
1、土地收购
土地收购是指根据政府授权和土地储备计划（包括土地利用计划、土地供应计划、城市发展动态等因素），土地储备中心通过增量土地征用、存量土地强制性收购、到期收回、用地置换等方式，购买或收回市区范围内国有土地使用权的活动；是实现土地使用权由集体或城市其他使用者手中向政府集中的过程。土地收购主要包括以下几种形式：
（1）土地使用权回收
土地使用权回收分为强制回收与到期回收。强制回收的法律依据是《中华人民共和国房地产管理法》第二十五条：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”也就是说，强制回收是城市土地储备与开发公司受政府的委托，收回闲置以及逾期未开发的城市土地使用权。到期回收，是城市土地储备与开发公司受政府的委托，对受让的城市土地使用权到期而土地受让人拒绝继续给付土地出让金的土地，实施正常回收。
（2）土地使用权的收购
城市土地储备与开发公司对部分地段好、土地级差收益高但使用不合理的城市土地，或对于在城市土地转让中价格明显偏低的地块，按政策和法律的规定，通过市场方式收购土地使用权。
（3）土地使用权的置换
土地使用权的置换指可用已有的储备地块与将实施储备的地块进行土地异地置换,以不同地块土地使用权的置换来达到收回这些土地的使用权的目的，以降低收购的成本和收购阻力，减少对被置换单位直接的货币补偿，从而达到最合理利用城市土地资源的目的。
（4）土地所有权的征收
土地所有权的征收指国家为了公共利益的需要，强制取得民事主体土地所有权的行为。土地征收具有强制性，但是其征收补偿标准和测算方法与有偿收回相一致。土地征收是强制剥夺集体土地所有权的行为，征收主体一方是政府。征收后土地性质发生变化，由原来的土地集体所有权性质变为国有土地所有权性质。
（5）土地整理
土地整理是指在一定区域内，城市土地储备与开发公司在接受委托整理不同土地所有权或土地使用权的过程中，按照根据土地利用规划和城市规划确定的目标和用途，直接分享委托人的部分土地所有权或土地使用权，作为城市土地储备的来源。
2、土地储备
我国现处于城市土地储备机制建立的初期，城市土地储备时间的长短，应根据城市发展对土地的需求和政府财力的承受能力等情况确定。根据国外有关资料，城市土地的储备期一般为2-3年，较长的达7-10年。在我国，土地的储备期采取相对较短的期限，以利于加速土地储备资金循环与周转。随着城市土地制度的建立和完善，我国的土地的储备期也将相应的延长。
土地储备是指土地储备中心根据城市总体规划、土地利用总体规划和经济发展的客观需要，依照有关程序预先取得土地,进行开发整理并予以储存,并在适当时机将储存的土地按照土地供应计划投放到市场的行为。土地储备可以实现城市有序发展的目的。其中，对于城市土地有三种方式予以储备：
（1）直接利用城市土地储备基金，收购、征用土地进行储备；
（2）以贷款担保的方式收购、征用土地并予以储备；
（3）以赊账方式购买、征用土地并予以储备：城市土地储备中心与被收购、征用土地的单位协商，采用赊账的方式将土地纳入储备库，在该土地招标拍卖之后，将全部所得扣除应缴的税费，全额结算给被收购、被征用土地的单位。
3、土地供应
土地供应即政府根据土地利用总体规划及城市建设用地的需要，将那些经过一段时间储备,已完成前期开发的土地,根据客观需要和土地供应计划，分期分批推向市场，从而获取土地使用权出让金或者土地收益的行为。
（一）土地储备制度的概念
土地储备制度是一个综合性的法律制度，它涵盖了土地取得、基础设施建设、供地等一系列过程。土地储备制度的核心是土地，在实务操作中不可避免的涉及到土地使用立项、土地管理、土地建设、融资、拆迁等房地产法律制度中的方方面面。
城市土地储备制度是为保障土地市场规范高效运行的一种土地管理制度。在该制度下，土地管理部门依照法律程序,运用市场机制,通过征用、收购、回收、置换等方式,从分散的土地使用者手中把土地集中起来由政府或土地收储中心等机构进行土地开发、整理、并加以储备；在完成了房屋拆迁、土地平整等一系列前期开发工作后,根据社会经济发展需要和城市总体规划、土地利用总体规划将储备的土地有计划得投入市场以满足各种用地需求，调控土地市场。
（二）国有土地储备的运作程序
土地储备制度直接关系到我国土地资源在市场经营过程中的收益和国有资产的效益,直接影响我国房地产市场的发展。因此，城市土地储备机制实际上是法律规范下的城市土地使用权的调节转换机制，其运作程序大致可分为“土地收购”、“土地储备”、“土地供应”三个环节。
1、土地收购
土地收购是指根据政府授权和土地储备计划（包括土地利用计划、土地供应计划、城市发展动态等因素），土地储备中心通过增量土地征用、存量土地强制性收购、到期收回、用地置换等方式，购买或收回市区范围内国有土地使用权的活动；是实现土地使用权由集体或城市其他使用者手中向政府集中的过程。土地收购主要包括以下几种形式：
（1）土地使用权回收
土地使用权回收分为强制回收与到期回收。强制回收的法律依据是《中华人民共和国房地产管理法》第二十五条：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”也就是说，强制回收是城市土地储备与开发公司受政府的委托，收回闲置以及逾期未开发的城市土地使用权。到期回收，是城市土地储备与开发公司受政府的委托，对受让的城市土地使用权到期而土地受让人拒绝继续给付土地出让金的土地，实施正常回收。
（2）土地使用权的收购
城市土地储备与开发公司对部分地段好、土地级差收益高但使用不合理的城市土地，或对于在城市土地转让中价格明显偏低的地块，按政策和法律的规定，通过市场方式收购土地使用权。
（3）土地使用权的置换
土地使用权的置换指可用已有的储备地块与将实施储备的地块进行土地异地置换,以不同地块土地使用权的置换来达到收回这些土地的使用权的目的，以降低收购的成本和收购阻力，减少对被置换单位直接的货币补偿，从而达到最合理利用城市土地资源的目的。
（4）土地所有权的征收
土地所有权的征收指国家为了公共利益的需要，强制取得民事主体土地所有权的行为。土地征收具有强制性，但是其征收补偿标准和测算方法与有偿收回相一致。土地征收是强制剥夺集体土地所有权的行为，征收主体一方是政府。征收后土地性质发生变化，由原来的土地集体所有权性质变为国有土地所有权性质。
（5）土地整理
土地整理是指在一定区域内，城市土地储备与开发公司在接受委托整理不同土地所有权或土地使用权的过程中，按照根据土地利用规划和城市规划确定的目标和用途，直接分享委托人的部分土地所有权或土地使用权，作为城市土地储备的来源。
2、土地储备
我国现处于城市土地储备机制建立的初期，城市土地储备时间的长短，应根据城市发展对土地的需求和政府财力的承受能力等情况确定。根据国外有关资料，城市土地的储备期一般为2-3年，较长的达7-10年。在我国，土地的储备期采取相对较短的期限，以利于加速土地储备资金循环与周转。随着城市土地制度的建立和完善，我国的土地的储备期也将相应的延长。
土地储备是指土地储备中心根据城市总体规划、土地利用总体规划和经济发展的客观需要，依照有关程序预先取得土地,进行开发整理并予以储存,并在适当时机将储存的土地按照土地供应计划投放到市场的行为。土地储备可以实现城市有序发展的目的。其中，对于城市土地有三种方式予以储备：
（1）直接利用城市土地储备基金，收购、征用土地进行储备；
（2）以贷款担保的方式收购、征用土地并予以储备；
（3）以赊账方式购买、征用土地并予以储备：城市土地储备中心与被收购、征用土地的单位协商，采用赊账的方式将土地纳入储备库，在该土地招标拍卖之后，将全部所得扣除应缴的税费，全额结算给被收购、被征用土地的单位。
3、土地供应
土地供应即政府根据土地利用总体规划及城市建设用地的需要，将那些经过一段时间储备,已完成前期开发的土地,根据客观需要和土地供应计划，分期分批推向市场，从而获取土地使用权出让金或者土地收益的行为。
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律师信息
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律师姓名：李平
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执业律所：北京市大瀚律师事务所
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职 务：主办律师
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执业证号：11101*********545
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