城镇房屋拆迁，又称城市房屋拆迁，是指为了城市的发展和建设项目的实施，由拆迁人以进行项目建设为目的而对城市规划区内的国有土地上现有的房屋进行拆除，对房屋的所有人和承租人进行动迁、补偿等一系列活动的总称。

城镇房屋拆迁有利于土地资源的合理利用，实现城市存量土地的再利用和土地资源的优化配置；有利于改善居民住房条件，提高人民生活质量；有利于提高城市综合功能，实现城市的可持续发展；有利于扩大住房需求，拉动当地经济的发展。

在我省积极推动沈阳经济区发展中，各市按照省委、省政府的工作要求，统一思想、大胆探索，密切配合、共谋发展，在推动区域合作中呈现出了又好又快的发展态势。然而，要充分发挥沈阳作为特大型中心城市的辐射带动作用，进一步完善发展规划，加强整体推介和联手招商，实现八城市共同发展，显然做好城镇房屋拆迁工作对于经济区各城市建设和发展具有十分重要意义。

当前，我国城市建设事业取得较快发展，但是在城镇房屋拆迁中也存在一些突出问题：一些地方政府没有树立正确的政绩观，盲目扩大拆迁规模；有的城市拆迁补偿和安置措施不落实，人为降低补偿安置标准；有的甚至滥用行政权力，违法违规强制拆迁。这些现象不仅严重侵害城镇居民的合法权益，引发群众上访，影响社会稳定，也造成一些地区和行业过度投资。

下面，笔者在分析城镇房屋拆迁法律内含的基础上，就城镇房屋拆迁中纠纷的成因与解决作以法律层面上的探讨。

一、城镇房屋拆迁的法律内含

（一）城镇房屋拆迁的界定

城镇房屋拆迁，是指取得拆迁许可证的建设单位或个人，依法拆除其建设用地范围内的原有房屋及附属物，并负责对这些房屋及附属物的所有人进行补偿安置的行为。由此可见，“城镇房屋拆迁”包括两个方面的含义：一是拆除土地上原有的房屋，二是永久或暂时地迁移原房屋的所有人或使用人。在城镇房屋拆迁中，取得拆迁许可证的建设单位称为拆迁人，被拆除房屋及其附属物的所有人（包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人）称之为被拆迁人。拆迁人和被拆迁人是城镇房屋拆迁的当事人。而拆迁关系，正是基于建设方取得了土地使用权，房屋所有人丧失了房屋占用土地的使用权而发生的。

（二）城镇房屋拆迁法律特征

1、城镇房屋拆迁是综合性的行为。从决定是否拆迁看，城镇房屋拆迁是一种行政行为，体现服从与命令的关系；从实施拆迁补偿、安置的角度看，城镇房屋拆迁又是一种典型的民事法律行为，它是一种平等、等价有偿的关系。因此，城镇房屋拆迁既包含民事法律行为，又包含行政行为，是综合性的法律行为。

2、调整城镇房屋拆迁的法律规范具有综合性。如前所述，城镇房屋拆迁行为既表现为命令与服从的行政关系，又大量表现为民事法律关系，因此它既受行政法规的调整，又受民事法律规范的调整。以《城市房屋拆迁管理条例》为核心，加上民法通则、土地管理法和城市规划法以及相应的配套法规、实施细则，形成了一个综合性的城镇房屋拆迁法律规范。

3、城镇房屋拆迁是双务法律行为。在城镇房屋拆迁中，拆迁人和被拆迁人均享有一定的权利和负有一定的义务，一方享有的权利就是对方负有的义务。因此，城镇房屋拆迁是典型的双务法律行为。

（三）城镇房屋拆迁法律关系

城镇房屋拆迁法律关系，是指在依法进行的房屋拆迁活动中，拆迁人与被拆迁人之间发生的权利义务关系。依据房屋拆迁行为的复杂性，我们可以把房屋拆迁法律关系划分为房屋拆迁行政法律关系和房屋拆迁民事法律关系。

所谓“房屋拆迁行政法律关系”，是指在房屋拆迁中，房屋拆迁管理部门与拆迁人、被拆迁人之间因房屋拆迁管理部门行驶行政权力而发生的权利义务关系，它是一种命令与服从的关系。例如，房屋拆迁许可证之批准体现了行政机关的意志，当被拆迁人无正当理由拒绝搬迁时，房屋拆迁管理部门可申请强制拆迁。这一行为所产生的权利义务关系便是房屋拆迁行政法律关系。

所谓“房屋拆迁民事法律关系”，是指在房屋拆迁中，拆迁人与被拆迁人之间发生的以补偿安置为主要内容的民事权利义务关系。在涉及拆迁补偿问题时，调整的主要手段是民法，适用的是公平、等价有偿的原则。

（四）城镇房屋拆迁的分类

依据房屋拆迁中是否实施强制措施，可将房屋拆迁分为强制拆迁和非强制拆迁。《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定，被拆迁人无正当理由拒绝拆迁的，拆迁管理部门或同级人民政府可依当事人申请作出限期拆迁的裁决。逾期不拆迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。

实施强制拆迁，应注意以下几点：（1）必须是被拆迁人在当地拆迁管理部门或同级人民政府作出限期搬迁的决定后限期届满仍不拆迁。（2）必须是由县级以上人民政府责成有关部门进行，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁，房屋拆迁管理部门自己不能进行强制拆迁。（3）实施强制拆迁，必须进行证据保全。（4）实施强制拆迁，如房屋中有物品的，公证员必须组织对所有物品逐一核对清点、登记、分类造册，并记录上述活动的时间、地点，交两名有完全行为能力的在场人员核对后，由公证员和在场人员在记录上签名。物品清点登记后，凡不能立即交与被拆迁人接收的，公证员要监督拆迁人将物品存放在其提供的仓库中，并对物品挂签标码。然后由拆迁人制作书面通知，通知当事人在一定期限内领取物品，逾期不领的，公证处可以接受拆迁人的 申请，办理提存。

二、城镇房屋拆迁纠纷的成因与解决途径

城镇房屋拆迁，既关系到拆迁人和被拆迁人的切身利益，又关系到城市规划的具体落实，因而是一个敏感而又普遍的社会问题。随着城市建设步伐的加快，城市房屋拆迁的规模越来越大，影响也越来越广，纠纷也随之增多。

尽管各地先后制定了许多关于拆迁补偿和安置的地方性法规和规章，但由于各地的经济发展不平衡，地理位置、自然环境的差异，造成了各地拆迁补偿和安置的标准、管理、程序等方面存在着很大差别。加上地方性法规和规章的效力有限，有些拆迁纠纷不能得到及时、正确的处理，导致拆迁关系紧张，矛盾加剧。

综合各地在城市房屋拆迁中出现的各种情况和问题，笔者认为解决矛盾的关键是坚持依法行政与城市房屋的有序拆迁。

1、坚持依法行政是克服政府盲目扩大拆迁规模，以及违法违规强制拆迁的关键。

一些地方政府没有树立正确的政绩观，盲目扩大拆迁规模，有的甚至滥用行政权力采取停水、停电、停气、停暖、阻断交通等手段，违法违规强制拆迁。事实上，国家已经三令五申强调，城镇房屋拆迁规划和计划必须符合城市的总体规划、控制性详细规划和建设规划，以及历史文化名城和街区保护规划。要求市、县人民政府要从本地区经济社会发展的实际出发，编制房屋拆迁中长期规划和年度计划，由省级建设行政主管部门会同发展改革（计划）部门审批下达后，由市、县人民政府报同级**会和上一级人民政府备案。

事实上，严格地讲，依据《中华人民共和国宪法》第99条，一个地方的城市总体规划、控制性详细规划和建设规划，应该是属于本行政区域内涉及经济建设、文化建设和公共事业建设的重大事项，应该由地方各级人民代表大会审查和决定，而不仅仅是“备案”那么简单。同理，地方政府要想变更规划，也同样需要由地方权力机关审查和决定。各级地方政府只要严格遵守宪法，主动接受权力机关的监督，权力机关依照宪法赋予的职权严格履职，克服政府盲目扩大拆迁规模，以及违法违规强制拆迁并不成问题。

2、坚持拆迁公开、公正、公平有序进行，是合理确定补偿安置标准，减少社会矛盾的程序性保障。

在所有涉及城镇房屋拆迁的群体上访**中，反映补偿安置标准过低的占有较大比例。而往往由政府的房屋拆迁管理部门作出的拆迁裁决，将被拆迁人对拆迁人的不满，引向对政府的不满。  

现行的《城市房屋拆迁管理条例》授权各地方根据情况立法，有的地方立法不及时，无法可依。有的虽有立法但不具有现实性和可操作性，不能依法确定合理的补偿安置标准。这点我省做得相对较好，如我省2002年9月29日发布的《辽宁省城市房屋拆迁管理办法》，就很有典型性。该法在拆迁补偿与安置部分对房地产评估专家委员会、房地产评估机构所确立的公开、公正、公平程序，保证了所确定的补偿安置标准的合理性，具有很强的可操作性，弥补了条例中的不足，大大减少了纠纷的产生。

三、依法解决纠纷的具体方式

依据《城市房屋拆迁管理条例》所确立的拆迁法律关系，及有关拆迁管理的法律规定，当拆迁纠纷发生时，有三种解决方式。  

一、申请仲裁

在拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁。                              

二、提起民事诉讼

拆迁人与被拆迁人或房屋承租人达成补偿安置协议后，一方反悔或违约，另一方当事人提起诉讼的。该诉讼的主要目的，是通过人民法院的判决，使拆迁人与被拆迁人或房屋承租人所达成的拆迁补偿安置协议具有执行效力。这是平等主体间就拆迁补偿安置协议的效力请求人民法院予以确认，同时请求相对方履行协议而采取的司法救济方式。

三、提起行政诉讼

拆迁人与被拆迁人对政府的房屋拆迁管理部门的具体行政行为在法定期限内可以向上级行政机关申请复议，也可以向人民法院提起行政诉讼。具体情况如下：

1、拆迁人认为房屋拆迁管理部门不依法颁发拆迁许可证；

2、被拆迁人认为房屋拆迁管理部门不履行监督、查处拆迁人挪用安置资金、未提供符合国家质量安全标准安置房屋等法定职责的；

3、拆迁人、被拆迁人和房屋承租人对有关机关作出的拆迁决定、补偿安置裁决或强制拆迁等具体行政行为不服的；                        

4、行政机关或其组建的非常设机构，以拆迁人的身份实施需要补偿安置的拆迁活动，房屋所有权人或房屋承租人对补偿安置问题不服，或达成协议后反悔，从而提起诉讼的；

5、拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承阻人达不成拆迁补偿安置协议的，经房屋拆迁管理部门裁决，当事人对裁决不服提起诉讼的。这种情况最为普遍，在司法实践中存在分歧也较大。根据最高人民法院的最新司法解释，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。而该十六条规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。

从上面的规定看，当事人因拆迁补偿安置这个民事权益引发的纠纷，应通过行政诉讼的司法救济途径来解决。对于当事人不服拆迁裁决而提起行政诉讼的法律规定，审判实践中有不同的观点。一种观点认为，人民法院只能就被诉拆迁裁决是否合法作出确认、撤销、部分撤销、维持等判决。换言之，人民法院只能对拆迁裁决的合法性进行审查，而对拆迁裁决是否合理不予审查，故人民法院对此种情况下的民事权益纠纷不予处理，只能仍由作出裁决的原行政机关处理。另一种观点认为，通过行政诉讼审查拆迁裁决的同时，可以通过附带民事诉讼直接确定当事人之间的拆迁补偿安置权利义务。

笔者赞成前一种观点。首先，拆迁裁决体现国家意志，代表了公共利益。裁决一经作出即具有确定力、拘束力、执行力，并可以推定为合法，未经法定程序，任何人任何机关不得将其随意撤销或停止执行；其次，城市房屋拆迁要求效率性和连续性，如果一方当事人提起行政诉讼，法院便行政民事一起审，势必停止执行原裁决，最终必将破坏整个房屋拆迁的效率性和连续性，使拆迁秩序处于不稳定状态，如果拆迁裁决连续被拆迁当事人提起诉讼，其后果不堪设想，将会直接危害社会和公众利益。再次，合法性审查是法院审理行政案件的主要任务和核心内容。而后一种观点实质是涉及行政诉讼中的司法变更权问题。按照行政诉讼法的有关规定，行政诉讼实行的是司法变更权有限原则，其含义是指人民法院的司法变更权在行政诉讼中要受到一定的限制，非经法律特别授权，对被诉的行政行为无权任意作出变更的裁决。根据《行政诉讼法》第54条第4项的规定，人民法院只有对显失公正的行政处罚才能判决变更。从另一角度讲，拆迁人与被拆迁人之间虽然是由民事权益而引起的纠纷，但不是由人民法院主管的民事案件。由于拆迁人与被拆迁人之间没有达成补偿安置协议，走向申请行政机关裁决，实际是行政管理的介入，这与达成协议后违约相对方请求司法救济情况不一样，二者有质的区别。故在行政诉讼中审查拆迁裁决的同时，不宜通过附带民事诉讼直接确定当事人之间的拆迁补偿安置权利义务。

另外，城镇房屋拆迁纠纷中还会出现当事人就补偿安置问题没有达成协议，在申请行政机关裁决前房屋却被强制拆迁了的特殊情况，而根据建设部的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的相关规定，房屋已经灭失的拆迁管理部门对行政裁决申请不予受理。当被拆迁人或房屋承租人因房屋已被强迁无法申请拆迁管理部门裁决，也无法向人民法院提起民事诉讼的情况出现时，便成为法律上的真空。笔者以为，应该分情况处理：如果强制拆迁是政府违法违规拆迁造成的，被拆迁人可直接向人民法院提起行政诉讼，请求国家赔偿。如果此种“强制”拆迁是拆迁人所为，被拆迁人有权请求房屋拆迁管理机关裁决，同时请求对拆迁人予以行政处罚。因此，笔者认为《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的相关规定应作进一步修改和完善。

综上，城镇房屋拆迁是一项法律性、政策性、社会性、群众性很强的工作，事关中央宏观调控政策的顺利实施，事关城市居民的切身利益和社会稳定。现行的《城市房屋拆迁管理条例》发布不久，国务院办公厅、建设部等部委发布了大量的与之配套的行政规章及其它规范性文件，最高人民法院也发布了相关司法解释，一些地方根据该条例的授权，发布了大量的地方性法规和规章，这同时也说明了现行的《城市房屋拆迁管理条例》仍然需要进一步规范和完善。

当前，我们在推动当地经济区发展工作中，要努力营造良好的城镇房屋拆迁法制环境，建立健全推动区域合作的城镇房屋拆迁法律法规体系和政策措施，统筹区域房地产资源配置，优化房地产开发利用方式，提高利用效率，增强区域可持续发展能力。沈阳经济区八城市要按照总体发展规划要求，完善协调机制，搞好区域协作，在合作中实现共同发展。

以上是笔者关于城镇房屋拆迁所涉及法律问题的一孔之见，愿意和法律界同仁商榷与探讨。

相关阅读: