冯勇
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股权转让登记实质性审查探析
来源：冯勇律师
发布时间：2014-09-27
浏览量:699
案情：
2008年，Z公司在D工商局办理了股权变更登记，将股东A持有的Z公司30%股权转让给B，B成为Z公司的新股东。2011年，A、B向D工商局提出，该次股权变更双方均不知情，双方没有到登记大厅办理手续，也没有签订任何转让协议。A、B要求D工商局撤销该次股权变更登记，恢复A的股东身份。
D工商局认为，在办理该次股权变更登记过程中，Z公司全体新老股东均按要求到登记大厅办理手续，并在身份证复印件背面签名加以证明，该次股权变更是A、B的真实意思表示，符合法律规定，因此不予撤销。
A、B对此提出异议。B表示其当时并未到场，股权转让协议和身份证复印件背面的签名均为H所签。A同样表示未到场，股东会决议上的签名为H所签，身份证复印件背面的签名虽是其本人所签，但该复印件是其日常办公所用，并未提交D工商局办理该次股权变更登记。A、B均强调，既然D工商局通知Z公司全体股东到场，就应见证相关股东当场在股权转让协议和股东会决议上签名，H有侵吞两人股份之嫌。H表示，A、B当时在场，A主动提出让H代签，B有事先离开但留下身份证原件，委托H在股权转让协议和身份证复印件背面签名。该次股份变更登记完成后，H购买了B的股份。
分析：
这起股权争议案件的特殊之处在于：一是股权纠纷往往由转让方提出异议，转让方和受让方均提出异议的情形并不多见；二是D工商局通知Z公司全体新老股东到登记大厅办理转让手续，却发生相关转让文件并非本人所签的情形，这种情况也比较特殊；三是D工商局要求Z公司全体新老股东到登记大厅办理股权变更手续是否属于实质性审查存在争议，相关法律、法规对这种情况下的审查程序没有统一规定，各地工商机关在操作上也不尽相同，执法风险很高，需要认真研究。
一、要求全体股东到登记大厅办理股权变更手续属于实质性审查
对于D工商局要求Z公司所有股东到登记大厅现场办理股权变更手续的性质，执法人员有3种不同意见。
第一种意见认为，D工商局出于慎重考虑要求Z公司所有股东到登记大厅办理股权变更手续，仅仅是为了避免事后双方发生争议进而引发行政诉讼。这种做法属于形式审查，不是实质性审查，出现相关转让文件并非本人所签的情形，应由当事人承担责任，登记机关已经履行了审慎审查义务。
第二种意见认为，D工商局要求Z公司所有股东到登记大厅现场办理股权变更手续属于实质性审查，但这并不意味着登记机关必须就申请材料实质内容的真实性或合法性作出明确认定，其真实性仍由申请人负责证明，登记机关不承担证明责任。
第三种意见认为，D工商局要求Z公司所有股东到登记大厅现场办理股权变更手续属于实质性审查，应当由两名以上受理人员见证相关人员在转让文书上签名，并通过一定的方式加以确认，以备后查。在这种情况下，一旦事后发生股权纠纷，登记机关如果不能证明自己没有过错，应当承担审查不严的责任。
笔者同意第三种意见。理由是：
第一，要求股东到场属于实质性审查。
《行政许可法》、《公司登记管理条例》和《企业登记程序规定》明确规定了我国实行以形式审查为原则、以实质性审查为补充或例外的登记审查制度，只要申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，登记机关就应作出准予登记的决定，但依据法定条件和程序或者登记机关认为需要对申请材料的内容进行核实的，可以启动核查程序。《公司登记管理条例》明确规定，材料齐全，符合法定形式即可核准登记，并没有要求申请变更登记的股东必须到登记大厅当场签名。D工商局的做法完全符合实质性审查的特征。
第二，实质性审查应由审查机关对相关材料的真实性负责。
根据《行政许可法》第三十四条第三款的规定，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。《公司登记管理条例》第五十二条进一步要求登记机关书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间要求。很显然，法律、法规规定实质性审查要履行严格的程序，并由两名以上工作人员进行核查，目的就是由行政机关来证明审查结果真实有效。
二、股权变更登记司法审查标准与行政审查标准应统一
近些年，股权争议案件数量不断增加，以申请材料中的签名不真实为由请求工商机关撤销变更登记的案件也不断增多。对此，一些地方人民法院以登记机关审查不严为由判决工商机关败诉。
在这种情况下，登记机关左右为难，有的登记机关宁可牺牲行政效率和浪费资源，也要通知所有股东到场办理或者公证办理股权变更登记。这种做法虽然是为了保证股权变更登记的真实性，但实际上违反了《行政许可法》的规定，属于擅自增设许可条件。
笔者认为，产生这一症结的原因主要是人民法院和登记机关的审查标准不一致。一般情况下，工商机关依据《行政许可法》、《公司法》、《公司登记管理条例》等法律、法规对申请材料实施形式审查，对相关当事人是否本人签名、是否属于真实意思表示等只作书式核对，不作实质性审查，真实性由申请人负责。人民法院在审理此类案件时，一般根据《行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定，依据“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序”的标准进行审查。在对关键的“证据确凿”的理解和掌握上，一些地方人民法院没有将其与《行政许可法》、《公司法》等相关法律、规定结合起来考虑，而是片面强调证据的真实和确凿，要求登记机关对其审查过的申请材料的真实性、合法性、有效性负责，认为签名虚假属于登记机关审查不严，判决登记机关败诉。
这种审查标准的不统一，已经成为工商登记工作的“瓶颈”，严重影响工商机关依法履行职责。笔者呼吁最高人民法院对登记注册司法审查标准作出明确的司法解释，统一司法审查标准与行政审查标准，促进市场经济的健康发展。
三、对股权变更登记实施实质性审查及相关行政处理应注意的几个问题
笔者认为，登记机关对股权变更登记实施实质性审查，或对虚假签名行为进行行政处罚时，应当注意4个问题。
1.慎行实质性审查。
登记机关依据《行政许可法》第三十四条第三款和《公司登记管理条例》第五十二条的规定实施实质性审查的，应当合法合理。一般说来，启动实质性审查有3种情形：一是办理登记前或者过程中，利害关系人提出异议或举报人实施举报；二是依据法律规定或正常识别能力对申请材料产生合理怀疑，如相关当事人签名与备案签名明显不符、与各份文件签名不一致等；三是依据法律、法规，对特定行业或企业准入需要采取实质性审查，以确保登记注册真实、合法、有效。
2.合理界定实质性审查的范围。
对于实质性审查的范围，《行政许可法》和《企业登记程序规定》没有明确的规定。一般情况下，实质性审查只能针对利害关系人、举报人反映的问题或依据法律、规定或正常识别能力能够审查的内容，审查的范围或尺度仅限于申请材料本身的真实性。在特殊情况下，对于确实难以查清或难以认定的，如前置许可明显有瑕疵、股东之间意见不同影响申请文件效力等情况，可以要求申请人予以证明或自行向有权认定机构进行认定。
也就是说，实施实质性审查并不意味着登记机关必须就申请材料实质内容的真实性、合法性和有效性负完全责任，登记机关只在法律规定和能力所及的范围内承担责任。
3.严格规范实质性审查的程序。
登记机关应当确立完整的实质性审查操作程序，书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间要求，由两名以上工作人员进行核查或核实。如果要求股东到场签名，应当由两名以上受理人员见证并确认，核查和核实的内容应当通过确定的方式存档备查。如果审查中发现涉及诉讼或仲裁案件，并需要以相关结果作为依据，应当建议当事人在人民法院或仲裁机构确定之后再申请登记。如果利害关系人提出异议，登记机关无法查清，可以告知利害关系人在合理的期限内向人民法院起诉，到期不起诉的，准予办理登记。
4.慎重处理股东签名虚假案件。
在执法实践中，有的工商机关在处理股东签名不真实案件时，以提供虚假材料、情节严重为由，撤销公司变更登记或吊销营业执照，引发争议。在此类案件中，行政处理结果往往关系到民事行为是否合法有效。笔者认为，股权争议案件中的行政处理应当尊重民事主体的意思自治，登记机关作出撤销变更登记或者吊销营业执照处罚必须谨慎为之。
从行政管理角度看，申请人提交了股东签名不真实的材料取得登记应当受到行政处罚，但从民事角度看，股东签名不真实并不必然导致相关法律行为无效。民事行为是否有效应以客观事实为依据。股东签名不真实有多种情形，有的签名不真实但意思表示真实，如经口头授权或事后口头同意、默许等，应由人民法院或仲裁机构作出确认。
对提交股东签名不真实申请材料的行为，如果查证属实，股东签名完全是一方伪造，侵犯他人合法权益，公司登记机关可以撤销变更登记或吊销营业执照，并处罚款。如果股东签名不真实但无法查清是否属于真实意思表示，不宜作出撤销变更登记或吊销营业执照的处罚，可以给予罚款处罚，同时建议争议各方通过诉讼或仲裁解决争议。如果人民法院或仲裁机构确认转让等民事行为有效，登记机关应制作备忘录，与裁判文书一并存入公司登记档案。如果人民法院或仲裁机构确认民事行为无效，登记机关可以依法定程序撤销变更登记或者吊销营业执照。
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律师姓名：冯勇
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