浅析拆迁安置听证程序的建立及完善

周永孟

    2004年3月1日，建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（以下简称《规程》）关于拆迁安置听证的相关规定正式出台，立刻在公众及媒体产生强烈反响，有媒体称，这是一次“找回曾经失落的程序正义”[1]，在拆迁安置中引入强制听证制度将在一定程度上将长期以来的拆迁暗箱操作置于“阳光”的监督之下。《规程》还将拆迁安置听证的具体标准、程序授权省、自治区、直辖市人民政府房屋拆迁管理部门规定。一段时间以来，一些地方政府主管部门纷纷以规定或规章制度的形式出台了相关的拆迁听证程序规则，如成都市出台了《成都市城市房屋拆迁听证程序(试行)》等。如何制定具体的切实可行的拆迁听证程序对于保障被拆迁人的合法权益及规范拆迁秩序将起着重要的作用。笔者通过对拆迁听证程序的建立及完善提出分析建议，以期对相关部门出台、制定规范、完善的拆迁听证程序有所裨益。

    一、拆迁听证的基本原则

     “拆迁听证”是指房屋拆迁管理部门在受理拆迁裁决申请或申请行政强制拆迁前，以听证的形式听取拆迁当事人及其他参与人员对于申请事项的意见或建议的活动。[2]它是我国法律体系逐步走向法治化、民主化进程的具体体现，通过听证，便于当事人更好地行使陈述、申辩、质证的权利，有利于行政机关依法行政，很大程度上，减省了行政复议、行政诉讼给当事人带来的麻烦。基于拆迁听证程序事关拆迁裁决和行政强制拆迁的合法公正，事关人民群众的切身利益，具有人员多、社会影响大甚至涉及社会稳定等诸多因素，笔者认为拆迁听证程序应当体现如下的基本原则：

    （1）公开、公正原则。听证的目的是听取多方意见，以公平公正处理相关事宜。我国《行政处罚法》第42条规定：“除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外，听证应当公开举行”。公开、公正原则的前提是听证程序要公开进行，要置于公众及媒体的监督之下。具体包括：举行听证会之前应发出公告，告知利害关系人听证程序举行的时间、地点、案由等情况；允许群众、记者旁听，允许记者采访报道；当事人有权在公开举行听证的地点进行陈述和申辩，提出自己的主张和证据，反驳对方主张和证据；根据听证记录作出的行政决定的内容也必须公开。听证程序公开化不仅可以保证行政裁决更加公正、全面、客观，而且有利于加强对拆迁裁决的社会和舆论监督。

    （2）职能分离原则，也即回避原则。职能分离原则来源于古老的自然公正原则，该原则主张“每个人不能作为自己案件的法官”[3]，它不仅适用于司法程序，也应当适用于听证程序。拆迁听证的职能分离原则，即要求行政裁决机关如果是申请拆迁人时，不得主持听证和参加裁决。如果拆迁人员与主持听证的人员和裁决人员合一，即使主持听证和裁决的人没有偏见，也难以使被拆迁人相信自己得到了公平公正的裁决。这里除了拆迁当事人不能充当裁决人员外，公证、评估、鉴定等中介人员也应当实现职能分离，即只能以证人的身份出席听证会。基于拆迁听证职能分离原则，笔者认为，拆迁听证的裁决人员、主持人可以从仲裁人员、律师及人大代表、政协委员等有良好社会信誉的人员中选任，只有这样才能确保裁决的公平、公正。

    （3）效率原则。拆迁听证从程序的设置、争议的救济及听证的内容上都应当体现效率原则。从设置上看，通过举证责任的合理分担和当事人对其意见的陈述、申辩，被拆迁人可能了解到一些此前自己并不清楚的事项，对整个拆迁行为的合法性、合理性有了更清楚的认识，便可能放弃行政复议或诉讼，这并非意味着对相对人权利的限制，而是在保留了当事人原有的行政救济权利的同时，大大提高了行政效率。同时，国家行政机关通过听证程序对被拆迁人的合法权益进行事前救济，也尽可能地避免了因违法行政而导致国家赔偿造成的不必要的成本增加，即是提高了拆迁听证的效率。从拆迁听证的内容主要围绕争议或异议的焦点进行听证，如补偿方式、补偿标准及金额等，对与争议无关的一般不予审查及在时间上对听证各个环节进行具体的限定来看，也体现了效率原则。

    （4）、无偿原则：举行拆迁听证必定涉及一定的成本，如场地使用费用、评估费用及听证参与人包括听证主持人、公证人员、鉴定人员等参加听证的费用。如果按照一般的“谁申请谁负担”、或者按“公平负担”的原则来承担这笔费用，势必导致处于弱势地位的被拆迁人因无力承担这笔费用而放弃申请听证的权利，实际上也是变相剥夺了被拆迁人的申请听证权，也与设立拆迁听证的初衷相违背。鉴于此，笔者认为，对于被拆迁户不管是否主动申请听证或者作出对其是否有利的裁决都应当实行无偿原则。如果拆迁听证因拆迁人或开发商引起，并且裁决拆迁人承担主要责任的，由此导致的费用则由拆迁人承担，反之，则应纳入政府财政支出。

    二、拆迁听证的基本要素

    拆迁听证从性质上来讲属于行政听证的范畴，因此在机构及体系上具有与其他行政听证相似之处。本文主要从听证主体、权利义务规定、适用范围等方面予以探讨。

    （一）拆迁听证的主体

    拆迁听证的主体从广义上讲应包括申请执行人、被执行人、执行人、执行中的代理人、异议人、拟被变更追加的相关人，评估、鉴定等有关专业技术人员。狭义的听证主体即有权申请拆迁听证的当事人，仅指拆迁人及被拆迁人。所谓拆迁人，《城市房屋房屋拆迁管理条例》的定义是“是指取得拆迁房屋许可证的单位”。实践中，主要包括：一是经批准自行建房的国家机关、企事业单位；二是从事房地产开发及经营的房地产企业；三是城建部门，城建部门进行的城市基础设施和公益设施，不以营利为目的，着重考虑的是社会效益。被拆迁人主要指拆迁房屋的所有人，依据我国民法通则第71条的规定：“财产所有权人是所有人依法对自己财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”可见， 房屋的所有人不应当包括房屋的使用人及管理人。根据我国现行法律规定，房屋所有人既包括单位也包括个人。从法理上讲，房屋所有权的取得应当以取得房屋产权证为依据，由于种种原因，一些房屋所有权人并没有取得房屋所有权证，为了保护合法财产所有权人的利益，笔者认为房屋所有权人除包括拥有房屋产权证以外，还应当包括以下原始方式取得的房屋所有权的主体：一是因政策取得，如因社会主义改造分发给农村村民拥有的房屋，还有就是单位分配给职工没有取得房屋所有权证的人；二是合法的添附，如房屋所有权人在自家房屋添加的附属设施。值得一提的是，由于缺乏法律对征用补偿法律关系的界定和规制，有的地方由镇政府与村组签订《土地征用协议书》，协议中不仅处分了农民的土地承包使用权，而且“打包”顺代处分了农民的房产、树木、青苗等私产，这类协议的违法性显而易见。同时，在征用补偿关系中，农民是房屋等私产所有权的主体，关于这部分财产的补偿协议应由他们与征地方签订，村组非经农民授权不能代理。

    （二）拆迁听证的适用范围。

    根据《规程》第二条“因拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议，当事人申请裁决的，适用本规程。”之规定，拆迁听证适用范围主要应包括：一是被拆迁户人数或被拆迁须安置人数在一定范围以上的，且对拆迁、安置分歧较大的。如《成都市城市房屋拆迁听证程序》（试行）中规定被拆迁户人数超过10户或被拆迁须安置人数在30人以上的且对拆迁、安置分歧较大就可以作为申请听证的条件。二是第三人对拆迁标的主张权利的，或两人以上对被拆迁标的主张权利的。三是被拆迁人对安置补偿的条件、金额有异议，不服行政复议的。四是当事人对拆迁房屋评估有异议，有必要由评估、相关行政管理部门人员当面陈述评估过程及依据的。五是省、自治区、直辖市确定的拆迁程序中其他需要听证的事项。

    （三）拆迁听证当事人的权利及义务。

    拆迁听证中，具体规范并严格落实好当事人的权利义务，对完善拆迁听证程序，体现听证的公平、公正原则将发挥积极的作用。从一些地方部门制定的拆迁听证程序规定来看，却很少涉及当事人的权利义务，更不用说切实可行的保障措施了。如果拆迁听证程序不能充分保障当事人的权利，那么，拆迁听证也就失去了实际意义。笔者认为，拆迁听证中当事人的权利义务应体现以下方面：

    1、当事人的权利。笔者认为拆迁听证程序应从以下几个方面充分体现、保障拆迁当事人的基本权利：（1）申请听证权。即是要充分保障拆迁当事人特别是被拆迁人申请听证的权利，从一些地方房屋拆迁主管部门制定的听证程序来看，大都规定了申请听证的基本条件，如要求被拆迁户或需安置达到一定的人数才能申请听证，笔者认为从保护当事人的权利出发，不应该限定申请听证的诸多条件，只要拆迁当事人有事实、有理由认为有听证必要的，就应当保障当事人的听证权。（2）申请回避权。拆迁当事人或者与拆迁听证处理结果有直接利害关系的人员认为听证主持人、裁决人员、评估人员及其他中介人员有可能影响公正听证的，都可以申请回避。（3）委托代理权：拆迁当事人可以委托律师或者其他人员代为申请、参加甚至特别授权处分其实体权利。（4）举证、质证和辩论的权利。拆迁当事人有为自己的主张举证同时对对方的主张、证据提出质疑，并要求对方举证的权利，在听证中应充分保障拆迁双方当事人听证的权利。

    当事人的义务。为体现权利对等原则，同时保障拆迁听证的公平、公正原则，拆迁当事人应承担以下主要义务：（1）按时参加听证的义务。拆迁听证的各个阶段都有具体的时间规定，既包括对拆迁听证主管部门的要求也包括对拆迁听证当事人及其他参与人的在时间上的要求，对拆迁当事人来说故意不按时参加听证意味着对听证权利的放弃，其他如拆迁主管部门及拆迁听证中介人员及参与人不按时参加听证，也应当承担相应的责任。（2）就自己主张举证的义务。就一般情况而言，当事人应就自己的主张提出举证的义务，鉴于拆迁的特殊性，对于一些特别事项如拆迁的手续是否齐全、拆迁程序、方式合法与否等应由拆迁人承担举证责任。（3）履行听证裁决的义务。若当事人对听证不服，应给予充分的行政救济如行政复议，也可以提起诉讼以切实保障其基本权利，若当事人即不申请行政复议也不提起诉讼，则应当承担履行听证裁决的义务，否则有关部门可以申请人民法院强制执行。

    三、拆迁听证的基本程序

    拆迁听证作为严格的行政听证制度，从程序上应包括听证准备、实施听证、合议并作出裁决三个阶段。

   （1）听证准备阶段。包括确定听证、确定合议庭组成人员、作出公告（包括时间、地点、听证事项等）、通知听证当事人及参与人（包含送达听证通知书，并将申请人附交的相关证据一并送达，告知听证会组成人员、主持人以及听证的时间、地点、权利义务等）。

   （2）实施听证是听证程序的核心内容，与案件审理中的庭审程序类似，应包括听证调查、听证辩论和听证小节三个阶段，并做好笔录。听证实施过程中听证调查应包括当事人出示证据，双方质证、认证三个层次。认证的方式可分为两种：一是分类认证。根据不同阶段，把相关证据材料分成不同类别，然后分别进行确认。二是综合认证。对全部证据材料经当事人质证，裁决人员对全部证据进行全面系统地归纳、综合、分析而作出认定。听证辩论，就是充分听取拆迁双方当事人的辩论意见，最大限度地保护当事人的合法权益，给当事人充分陈述自己观点的机会，查明拆迁争议的事实，并结合其他证据材料作出公正裁决。

    （3）合议并作出裁决是拆迁听证的终结阶段，也是上述所有过程的目标所在。合议应遵循少数服从多数的原则。听证裁决文书的内容应包括当事人身份、争议事实及主要内容、拆迁当事人意见、听证裁决认定的事实理由及适用的法律、裁决主文。如涉及案外人异议，应包括对此异议的审查及认定结果，应书面明确告知当事人申请行政复议或向法院起诉的权利，并交待复议或诉讼权行使的方式和期限。

    四、拆迁听证的规范建议

    鉴于目前全国尚无统一规范的拆迁听证程序可供操作，各个地方出台的拆迁听证程序还存在种种弊端，而拆迁纠纷并由此引发的各种社会问题已越来越成为社会公众广泛关注的焦点。为让拆迁听证真正发挥定纷止争的作用，成为解决拆迁纠纷的有效手段，笔者认为应从以下几个相关方面规范拆迁听证程序。

　　首先，全面审查与拆迁相关的规章制度及地方规定。据笔者调查，在建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》出台之前，全国尚无比较规范、系统的拆迁法律法规及规章制度。调整这些事关老百姓切身利益、一定程度上影响社会稳定的拆迁纠纷主要靠一些地方的政策法规，而这些地方政策规定极不规范，有的前后矛盾，有的省、市在拆迁方面的规定都不统一，有的区级主要是开发区自行制定拆迁规定、自行降低补偿标准、自行制定拆迁批准手续，这些不规范的操作规定导致各地拆迁纠纷增多，并成为了社会普遍关注的焦点。鉴于此，建议最高立法机关尽快对有关拆迁的行政法规进行一次全面的审查，按照宪法和基本法律的要求，该修改的修改，该废止的废止，并制定出合乎法律和民意的拆迁安置及听证新规定，这应该是减少拆迁纠纷的治本之策。

　　其次，正确区分商业拆迁与公益拆迁。目前，很多地方，商业拆迁与公益拆迁不分，或者商业拆迁借公益拆迁之名钻法律规章的漏洞，损害国家及被拆迁人利益。笔者认为，房屋拆迁立法应将出于商业目的与出于社会公益目的的拆迁区别开来，对出于商业目的的拆迁应确定特别的程序和原则。一是商业拆迁规划立项时，应公告征求广大被拆迁人的意见，确保被拆迁人的知情权和异议权，并建立被拆迁人大会或代表大会制度；二是拆迁评估机构应由开发商与被拆迁人共同选定，取消由开发商聘请评估机构来评估的做法，采取公开，公正的程序如招标等方式来选择评估机构，保障公正评估；三是应建立拆迁安置补偿费用专项监管制度；四是取消对商业拆迁中的行政裁判制度，未经法院判决，不得强制拆迁；最后，政府应强化对开发商的管理，除检查规划、立项等工作外，对拆迁人与被拆迁人之间的纠纷应发挥协调作用，但不应对被拆迁人作出强制性的行政决定。

　　再次，建立配套的、完善的拆迁听证程序。《规程》将拆迁听证程序的制定授权省、自治区、直辖市房屋行政管理部门，从笔者的调查了解的情况来看，各地的拆迁听证程序都存在不规范、不完善并与相关法律法规不配套等现象，这样极不利于对拆迁纠纷的公平公正处理，拆迁听证也可能因此发挥不了应有的作用。笔者认为还是应当由建设部出台统一的、具体的拆迁听证程序，将拆迁听证置于“阳光”监督之下，发挥听证的积极作用，以减少并妥善处理好因拆迁处置不当引发的各类纠纷。

最后，要充分保障当事人的行政、司法救济途径。拆迁听证作为一种行政裁决行为，应充分保障拆迁当事人的其他救济途径。如果当事人对裁决不服，应在裁决书中明确告知可以申请行政复议及提起诉讼的权利，并就相关事宜如申请行政复议或提起诉讼的时间、方式及复议机关、起诉的法院都应明确告知。复议机关及受理法院要从程序及操作规程方面确保拆迁当事人司法救济的实现。

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[1]刘吉涛著，《找回曾经失落的程序正义》，发表于《南方都市报》 2004年1月2日。

[2]参见《成都市城市房屋拆迁听证程序》（试行）第二条。

[3]参见王名扬著：《美国行政法》，中国法律出版社1995年版第41页。