产业集聚区法律服务之我见

河南恩达律师事务所 郭晓果律师

内容摘要

国务院下发《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》之后，中原经济区建设正式纳入国家发展战略。随着各地产业集聚区的建设和进驻企业的不断增加，必然增加大量法律服务需求，律师在这方面具有独特的、不可替代的作用。产业集聚区发展中出现的突出法律问题主要有产业集聚区在征地、拆迁中出现的法律问题，产业集聚区周边法律环境问题以及产业集聚区企业面临的法律问题。律师应当主要在以下三个领域为产业集聚区开展法律服务：担任政府法律顾问，为政府招商引资及产业集聚区建设提供专项法律服务；深入产业集聚区企业，为企业的健康发展提供法律服务；深入产业集聚区周边环境，与产业集聚区企业周边乡、镇、村结合，为产业集聚区项目的顺利开工和建设营造良好的外部法律环境。

关键词：产业集聚区   律师   法律服务

    一、前言

 近几年，随着我国产业结构的调整，沿海发达地区向内陆地区逐渐进行产业梯次转移，众多劳动密集型企业开始在中西部落户发展。尤其是国务院下发《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》之后，中原经济区建设正式纳入国家发展战略。河南省各地招商引资步伐明显加快，各地产业集聚区如雨后春笋，蓬勃发展。随着各地产业集聚区的建设和进驻企业的不断增加，必然增加大量法律服务需求，律师在这方面具有独特的、不可替代的作用。对律师业务而言，既有传统的服务范围，也有新的服务领域。为此，河南省司法厅成立“河南省律师服务中原经济区建设发展研究中心”，并适时组建五个专项律师服务团，这五个专项律师服务团是：“河南省产业集聚区建设律师服务团”、“河南省重点项目建设律师服务团”、 “河南省保护知识产权律师服务团”、 “河南省招商引资律师服务团”、 “河南省发展现代农业律师服务团”。河南省部分地市司法局及律协也在努力想办法搭建平台，将律师法律服务与当地产业集聚区的企业进行有效对接，使律师法律服务尽快融入到当地产业集聚区企业的发展中，真正为产业集聚区的健康、蓬勃发展保驾护航。

     二、产业集聚区发展出现的突出法律问题

（一）产业集聚区在征地、拆迁中出现的法律问题

产业集聚区在征地、拆迁中出现的主要法律问题就是违法征地。我国的“征地”，并非是一平等的市场交易过程。在“征地”的过程中，即所谓的“一级市场”，一般是以很低的价格，强行将农民的土地圈占过来。在完成所谓的“三通一平”等基础设施建设以后，再以高价在所谓的“二级市场”上拍卖出去。政府从这一巨大的差价中，获得了巨大的卖地收益。这就是今天遍布全国的所谓的“土地财政”。土地财政为政府提供了滚滚财源和寻租机会，所以政府“乐此不疲”。即使政府从中获得了巨大的收益，在很多地方的产业集聚区建设中，也没有阻止当地政府违法征地。目前发生的土地违法案件中，地方政府违法占地问题突出，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府或相关领导。

对于产业集聚区在征地、拆迁中出现的法律问题，首先可能是由于我国相关法律、法规的不完善所造成，但问题是，在很多违法征地的案件中，即使有相关的法律法规的规定，某些地方政府依然“有法不依”。比如，按照法律规定，建设用地需要占用农田的，必须先办理农用地转用报批手续，才能由国土部门代表政府与村级组织签订征地补偿安置协议，然后才能进场施工。对于这些，《土地管理法》有相关的规定，国土资源部也出台了明确的部门规章，但是，实践中“有法不依”的情况依然比较严重。从某些地方项目的占地过程来看，整个手续基本是“倒了个”。 往往是在没有办理用地申报手续的情况下，某些乡镇政府就发布了拆迁安置的有关规定，并越权与村民小组签订土地征用协议。相关公司在土地申报手续尚未批准的情况下，仅凭与乡镇政府签订的投资协议，就自行进场施工，造成大量耕地被毁，大量农民被迫拆迁，流离失所。造成地方政府及相关部门“越位”审批、违法批准立项、违法征地问题的其中一部分原因是由于相关领导对这些法律法规规定的不了解、不熟悉，身边又没有律师这样的法律专业人士提供及时准确的法律意见和建议，才造成政府决策时的严重失误。

（二）产业集聚区周边法律环境问题

随着各地产业集聚区的不断发展，参工参运、阻工扰工、强买强卖等扰乱产业集聚区企业生产经营秩序、破坏重大项目建设环境的违法行为也出现不断滋长、蔓延的势头，总的来说，产业集聚区周边环境问题呈现如下的特征：

一是损害产业集聚区周边法律环境的形式愈加多样。除部分村民要求参工参运外，有的地方以工程噪音扰民为由索要“安静费”；有的基层组织以当地群众不再干扰施工为条件，公开强要“维稳费”；有的村民在拆迁之前抢搭抢建索要“拆迁费”；有的村组出面强揽工程，随后转包给他人，从中牟取利益，或收取比例高达百分之十几的“管理费”；有的则是党员干部滥用职权直接插手工程谋取私利等等。

二是损害产业集聚区周边环境的范围愈加广泛。现在在一些产业集聚区，不管是什么工程，不管是什么企业，只要开工建设，只要有利可为，都会出现参工参运、强买强卖、阻工挠工现象，甚至呈现出“逢工程必阻、遇项目必闹、见利益必争”的全方位参工阻工之势。

三是损害产业集聚区周边环境的手段愈加隐蔽。一些地方针对青壮年出面容易被有关部门重点打击的现状，有组织地安排一些老弱病残人员在现场阻工扰工，造成执法人员投鼠忌器，不敢放手执法，而真正的组织者却躲在幕后坐镇指挥。参工参运、强买强卖、阻工扰工的人员正由一个个孤立的人或“钉子户”，逐步演变为当地宗族、村组为主的集体行为；由普通群众参与逐步演变为党员干部直接参与；由以前简单的为个人、村组利益演变为黑恶势力掺杂其中，采取暴力手段，或威胁恐吓，或敲诈勒索，意图垄断一方市场，谋取非法利益。

（三）产业集聚区企业面临的主要法律问题

产业集聚区企业的法律问题主要表现为企业的法律风险问题，产业集聚区企业的法律风险可以分为企业设立过程中的法律风险和企业治理过程中的法律风险。

1、产业集聚区企业设立过程中的法律风险

产业集聚区企业的设立过程包括投资者从准备投资兴办企业到最终企业成立(即工商部门签发营业执照)的全过程。在此过程中，企业涉及的法律风险主要表现在以下几个方面：首先，投资者协议不完善的法律风险，投资者协议是确定投资者出资方式、出资比例等内容的基础性法律文件，是投资者权利义务的重要法律依据。企业的投资者往往不愿意出资请专业人士为其拟订出资者协议，因此，其签订的投资者协议往往存在较多的漏洞，如对公司的架构未进行充分的法律设计，对出资方式、出资期限、违约责任等未明确约定等。这些漏洞为今后投资者之间的争议埋下了种子，而投资者争议必然会对企业的经营发展产生不利的影响。其次，章程不完善的法律风险，被称为“公司宪法”的章程是公司设立过程中应订立的最重要文件。很多企业在公司成立之初，随意拟定公司章程，这些章程往往对公司经营过程中涉及的重大问题考虑不周，由于章程不完善导致中小企业经营过程中出现“股东僵局”、“董事僵局”、“内部人控制”以及“大股东操纵公司”等问题层出不穷，这些问题严重阻碍了企业的发展。再次，出资方面的法律风险，产业集聚区企业在出资方面的法律风险主要有二：一是资产评估报告失实，对于非货币财产出资的评估，严重背离其真正价值。二是抽逃出资导致的法律风险。

2、产业集聚区企业经营过程中的法律风险

(1) 企业经营过程中的法律风险首先表现为合同管理中的法律风险。首先，订立合同的前期准备工作不全面，导致合同履行出现诸多问题。比如签约前不调查对方当事人的签约资格，或者由于对方当事人签约资格存在缺陷而导致合同无效或被撤销；其次，企业未建立合同会签制度，导致合同漏洞或“合同陷阱”。最后，企业未建立合同履行检查制度，有些企业在某段时间内可能要履行数十个合同，若未建立合同履行检查制度，往往会出现忘记履行某个合同而被对方追究违约责任的情形。

（2）由于解决融资难而产生的法律风险。企业为解决融资难，经常会选择具有法律风险的融资方式，这些融资方式可能会给企业带来致命的后果。比如，几个企业以相互提供担保的方式从银行贷款，一旦某债务人资金出现问题，到期还不上贷款，担保企业将承担还款责任，这种状况极有可能将担保企业拖垮。另外，企业在银行贷款不成的情况下，还会选择从民间借贷，这种借款方式的利率一般远远高于银行利率，属于高利贷利滚利。温州部分企业被压垮就是不堪民间借贷利率的重负所致。

三、律师为产业集聚区提供法律服务的若干思考

以河南省律师为例，应当以河南省司法厅组建的五个专项法律服务团为契机，由各地市司法局牵头，相应组建当地服务产业集聚区的专项律师服务团。律师应当主要在以下三个领域为产业集聚区开展法律服务。

一、律师担任政府法律顾问，为政府招商引资及产业集聚区建设提供专项法律服务。

首先，律师担任政府法律顾问，不同于一般的企事业单位的法律顾问，作为政府的法律顾问不仅处理政府的民事法律任务，更重要的是参与政府依法行政方面的行政法律事务，比如，参与政府重大项目投资的法律可行性论证、重大决策的研究咨询；代理政府参与产业集聚区招商引资商务谈判和行政诉讼；协助相关部门采取切实有效的法律手段促进依法行政机制的建立；参与政府的规范性文件和政策制订修改工作，特别是在参与涉及政府作出的抽象行政行为方面，直接牵涉到政府依法行政的大政方针的正确与否。因此做好政府法律顾问，必须积极参政、议政了解政府需求，为政府决策全面提供法律依据。律师应当认真研究法律、政策，及时为政府推进产业聚集区建设进程提供周到、全面的法律依据，切实当好参谋、做好助手。

其次，对于建设产业集聚区涉及到的土地征用和补偿问题提供针对性法律服务，律师应当充分与政府相关部门紧密结合，在当地政府出台关于征地补偿的规范性文件时，完善土地征用补偿的程序，确保土地征用和补偿符合法律、法规，避免政府出台的规范性文件与上位法的冲突，尽可能减少因征地补偿所带来的社会矛盾和纠纷。

再次，在每年各地举办的为产业集聚区招商引资活动中，律师应积极参与，并取得政府的大力支持。在各种大型招商引资活动期间，设立律师服务专柜，专门为参加招商引资的政府部门或客商提供法律服务。律师既懂法律又了解国家政策和当地的一些经济发展政策，在为外地区投资者提供法律服务时，不但要宣传应遵守的法律规范，还要向他们讲明当地政府出台的一系列投资优惠政策，尽可能的介绍一些当地的经济自然优势和政府公布的投资项目，增加本地区规范性文件及发展政策的透明度，使投资者能够有针对性的选择适合自身发展的项目，消除疑虑，大胆投资。有的外商投资者因为在国外的投资惯例，对律师咨询和顾问作用的信用度，有时要超过政府官员。

二、律师可以深入产业集聚区企业，为企业的健康发展提供法律服务。

首先，当地司法局应当为律师搭建平台，能够真正将律师的法律服务融入企业的发展过程中。河南省有些地市律师实行承包责任制，一名律师负责一个或几个项目的法律服务，每周定时深入项目现场进行法律服务，其他时间随时保持电话联系，为项目开工建设中遇到的各种法律问题随时提供咨询和服务。这样，从项目论证到签约，到项目基础建设，都有律师的参与，企业全部投入生产经营后，律师对企业状况经过前期的服务和交流已比较熟悉，这使律师可以更加全面专业的为企业提高生产经营提供法律顾问服务，减少和防范企业从设立、治理及生产经营所有环节所遇到的法律风险。

其次，律师作为专业的法律服务群体，不仅仅应当提供日常的法律服务，还应当认真研究产业集聚区企业所面临的一些经营困境，在法律上提供可行性意见和建议。比如，针对中小企业融资难问题，律师可以在法律层面上多出主意，多想办法。即使采用传统的抵押贷款方式融资，也可以结合企业的状况，考虑浮动抵押、应收帐款抵押和最高额抵押等方式。除此之外，也可以考虑通过信用担保的方式获取银行贷款，考虑风险投资和私募股权基金方式获得融资，还可以考虑金融租赁和票据中小企业融资等方式。这些法律服务的意见或建议一旦采纳并实施成功，必定能够为企业带来快速的发展，我们律师的作用才能够真正得以体现。

三、律师可以深入产业集聚区周边环境，与产业集聚区企业周边乡、镇、村结合，了解潜在的矛盾纠纷，为当地乡镇村干部进行必要的法律宣传和培训，及时把影响产业集聚区项目建设的各种不利因素消灭在萌芽状态，为产业集聚区项目的顺利开工和建设营造良好的外部法律环境。