证据不足不起诉后重新起诉的程序建构

黄琴 刘娟

摘要：证据不足不起诉在终结程序上具有相对性的法律效力，最高人民检察院以司法解释的形式肯定了在发现新证据符合起诉条件时，可以提起公诉，但未对具体操作流程予以规定，笔者拟从重新启动权、不起诉决定撤销权的行使和时效规定等方面进行程序建构。

关键词：不起诉；重新启动权；时效

一、证据不足不起诉后重新起诉的依据

不起诉决定作为一项司法决定，具有确定力和拘束力，不能任意改变。但是不起诉作为一种阶段性程序终止决定，毕竟不同于人民法院的司法判决，人民检察院作出不起诉决定，并不表明被不起诉人将永远不会因同一事实而受到刑事追究，人民检察院在符合法律要求的情况下可以重新提起诉讼。诚如台湾学者蔡墩铭、朱石炎所言：“案件不经处分，无非追诉权之不行使而已，对于同一案件不过限制其再行起诉而已，该案之起诉权依然存在，并未因而消灭，遇有发现新事实或新证据，或者原处分所凭证物已证明其伪造，或所凭之证言，鉴定或通译已证明其为虚伪，或所凭之通常法院或特别法院之裁判已经确定判决变更，或参与侦查之检察官因该案件犯职务上之罪已经证明者，得再行起诉。”[1]因此，对于公诉机关作出的不起诉决定的案件，如果有了新的证据或发现新事实，符合法律规定的起诉条件的，公诉机关应依职权撤销之前的不起诉决定，依法提起诉讼。我国最高人民检察院也以司法解释的形式确认了证据不足不起诉这一相对性法律效力。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第二百八十七条规定，人民检察院在作出证据不足不起诉后，若发现新的证据，符合起诉条件的，可以提起公诉。据此，证据不足不起诉后重新起诉包含两方面条件：发现新的证据、符合起诉条件。

二、重新起诉的价值考量

证据不足不起诉后重新起诉，既是人权保障的价值追寻，也反映了实体正义的要求。我们在提倡人权保障的时候，不仅仅是指对犯罪嫌疑人的人权保障，同样要保障被害人的人权，二者在地位上是平等的。惩罚犯罪和保障人权是刑罚的目的，为惩罚犯罪而存在的刑罚，其正当性根据正是基于对无辜者权利的尊重和保护。对于符合起诉条件的犯罪嫌疑人提起诉讼，行使国家的追诉权，其目的是惩罚犯罪，进而更好地保护被害人的权利。对证据不足不起诉案件的再行起诉其实也反映了检察机关对事实真相的努力追求，是我国刑事诉讼法中的以事实为根据原则的体现。如果不起诉决定作出后发现了新的证据，符合了起诉条件，使不起诉决定失去了正确和合法的前提，而检察机关知错不纠，知错不改，刑事诉讼惩罚犯罪的功能就会人为减损，从而使法律失信，其带来的社会危害将是无法估量的。所以，基于有错必纠，实事求是的原则，之前由于证据上存在疑问而推定的无罪，就应该让步给事实上的真实，最终实现法律面前人人平等。

三、重新起诉的程序建构

《人民检察院刑事诉讼规则》第二百八十七条的规定，肯定了公诉机关对证据不足不起诉案件的追诉权。但是，该条规定并未对重新提起公诉的启动机关，办案期限，是否撤销原不起诉决定等一系列具体程序操作问题作予以规定，仅有一个原则性的规定却无具体操作细则，导致在司法实践过程中承办人员无所适从，也易造成实际操作上的不统一。由于没有相关的程序规定，重新起诉就无法正常和规范进行。因此，有必要对证据不足不起诉后重新起诉的程序进行构建。

首先，重新起诉的启动。在实践中，公安机关没有启动决定权，只有建议权，惟有检察机关有权决定是否有必要根据新的控告重新开始审查。[2]检察机关是依职权对犯罪嫌疑人作出起诉或者不起诉决定的公诉机关，当其作出不起诉决定后，无论是在哪个环节发现新的证据，都应该由其归口管理。[3]具体来说：如果公安机关发现新的证据，认为可以重新起诉的，应当将新的证据移送至人民检察院并书面建议重新起诉；如果是检察机关发现新的证据的，应该调取案卷，认真审查，必要时进行补充侦查，在证据确实充分的前提下启动重新审查起诉程序。如果是由受害人在法定期限内发现新事实的，也应当将新证据的有关事实材料提交作出不起诉决定的检察机关，由检察机关进行审查。

其次，证据不足不起诉决定书的撤销。由于公诉程序的重新启动，对原不起诉决定书也应当予以撤销。因法律文书本身所具有的公定力，重新起诉并不意味着原不起诉效力的自然终止，所以应专门行文撤销以表明其效力就此终结。原不起诉决定是由检察委员会作出的，撤销权也应由其行使。公诉承办人在认为新的证据达到确实充分、足以起诉时，应作出书面报告，提请检察委员会决定撤销原不起诉决定。

最后，证据不足不起诉后重新起诉的追诉时效的规定。对于证据不足不起诉后重新起诉应否规定追诉时效，存在不同的观点。一种观点认为，为了不使有罪的人逃脱刑法处罚，对检察机关行使重新起诉权不应该有时效的限制。相反的观点认为，对证据不足不起诉后再起诉权的行使应规定一个合理的期限，从检察机关不起诉决定宣布之日起计算，在该期限内，检察机关对被不起诉人未能提起公诉的，不再保留公诉权。[4]

笔者同意第二种观点。对证据不足不起诉案件的再行起诉是对于同一犯罪事实，在做出不起诉决定后可以重新启动追诉程序，使该公民再次承受侦讯措施，如果这种再行起诉缺乏必要的条件和次数限制，将会使得证据不足不起诉充满随机性，追诉程序的启动也具有任意性，从根本上来说是违背疑罪从无的精神。程序性是有度的，证据不足不起诉停止刑事诉讼的相对性可能使案件永远处于“悬而未决”的状态，被不起诉人也随时面临着因检察院发现新证据而再次被起诉的危险，这对法律关系的稳定性是极为不利的。《刑法》第八十八条第一款规定：“在人民检察院、公安机关、国家安全机关立案侦查或者在人民法院受理案件以后，逃避侦查或者审判的，不受追诉期限的限制。”而作出证据不足不起诉的不在此列，笔者认为可以仿效刑法中的“追诉时效”立法思想，依据相关犯罪法定最高刑的规定，因证据不足作出不起诉决定，人民检察院在一定期限内未发现新的证据，即使之后发现新的证据，亦不得提起公诉。