（湘潭大学        411225）

[摘要] 我国加入世界贸易组织既是中国对外开放的结果，也是我国经济融入世界经济主流的重要战略选择。入世后对我国经济，法律乃至社会生活的各个方面产生了巨大的影响。例如国内很多产业受到较大的冲击，产业结构在很大程度上的不合理，相关的法律法规的不到位，国内中小企业存在着一种畏惧的心理，被动的参与竞争，政府的角色没有扮演好等等。我国要想在世界经济浪潮中永远处于不败之地，那么就要加强国内经济结构调整，弘扬一种竞争文化，消除竞争中的畏惧心理，完善国内的保障措施立法，很好的转变政府、行业协会职能。

[关键词] WTO《保障措施协议》      影响     对策

一、保障措施的概念及历史演进

（一）保障措施的基本含义

保障措施（safeguard measures）条款，又称为逃避条款，防卫条款，保护条款，脱身条款。根据《不莱克法律词典》的解释逃避条款（escape clause）是指“在合同或保险单等法律文件中规定的允许一方或各方在特定条件下免除责任或履行义务的条款”[1]可见其实质就在于缔约方在特殊的情况下减少或免除自己本应该承担的责任或履行的义务。

关于保障措施有广义和狭义上的两种概念。广义上的概念是指具有保障性质的条款、即在一个双边或多边协议中、为了保护某种更为重要的利益，允许在特定的情形下撤消或者停止履行协议中的正常义务。因此，这种广义上保障措施条款相当常见。如反倾销、反补贴、紧急保护、一般豁免、国际收支平衡、国家安全和关税重新谈判等。[2]

狭义上的保障措施条款是指在一个双边或多边贸易协议中，允许缔约方在特定情况下为缓解因履行协议中的承诺和义务所引起的困难或压力而暂时背离其承诺或义务的规定。这里的特定情况通常指的是当某项产品进口积聚增加并造成成员方（进口国）国内相关产业严重损失时，进口方政府可以对该产品实施限制措施，主要有《关税与贸易总协定》（GATT）第19条，WTO《保障措施协议》（agreement on safeguards），适用特定农产品的《农产品协议》（agreement on agriculture）第5条和特定纺织品与服装产品的《纺织品与服装协议》第6条及《服装贸易总协议》（Agreement on textile and clothing ）（General Agreement on tradeinservices）第10条等当然无论是世界贸易组织及成员方的实践中，还是在学术研究中通常是采用狭义上的保障措施条款的概念。

（二）保障措施的历史演进

最早保障措施条款来源于国际贸易的实践，但就其概念最早源于美国《1934年贸易协定法》（the trade agreement act of 1934）的有关规定。其既是美国国内法律中有关保障措施的雏形，也是国际协议中有关保障措施规定的鼻祖，后来1947年在起草国际贸易组织宪章中完善了保障措施条款，由于GATT的先天不足，1973年9月，东京回合部长会议上决定，成立专门工作组来分析保障措施条款和组织缔约方进行谈判，但未能达成一致，后来乌拉圭回合谈判，根据部长会议宣言把保障措施条款列入第八谈判议题，经过长达七年多的艰苦谈判各方于1994年4月在摩洛哥马拉喀什城签定了乌拉圭回合一揽子协议，其中就包括了《保障措施协议》

二、我国国内保障措施立法现状

（一）国内保障措施框架的搭建

我现行的保障措施立法是以新修订的《对外贸易法》第44，45，46条为基础，以《保障措施条例》为核心，辅之以商务部之相关规定共同构成了保障措施立法框架。

（二）《保障措施条例》的诞生及影响

我国对于保障措施的规定最早见于1994年颁布的《对外贸易法》第29条规定，但内容过于原则，缺乏操作性，于是开始酝酿制定有关保障措施内容的立法，2002年1月1号《保障措施条例》的出台。

《保障措施条例》的出台及修改，对发展我国对外贸易维护对外贸易秩序的作用巨大。其内容秉承了GATT1994年在乌拉圭回合达成的《保障措施协议》的精神，同时又结合了我国经济的发展状况和国内的立法环境，体现了公正性，公平性，可操作性，得到了国际社会的认同与尊重，在前几年的世界范围内的钢铁贸易大战中，我国争得主动权就是最好的佐证

（三）《保障措施条例》的缺陷与不足

在保障措施条例作用巨大的同时其缺陷与不足是显而易见的，在笔者看来至少存在以下几个方面的问题与不足

1 立法的宗旨上。由于我国对WTO规则了解甚少，缺少竞争意识，所以在入世之初，存在一种畏惧的心理，其直接反映在立法上，从《保障措施条例》的基本精神上看，偏重对国内产业的保护，在促进国内产业调整方面做得还不够。笔者认为保障措施是一种暂时的救济措施，其最终还是要将国内产业融入世界经济竞争的大潮之中。所以立法宗旨不仅仅局限于对国内产业的保护、寻求政府的救济而是积极调整国内不合理的产业结构，为投入世界市场做好准备。

2 立法体系上。我们知道《保障措施条例》总共仅5章35条，规定较为简单，体系上不是很完善，这势必会导致大量的部门规章制度加以补充完善。由于各部门存在着各方面（职能，着眼点）的不同，所以难免各部门的规章制度会出现重复，遗漏，甚至冲突等。这样不仅影响了调查机关的效率，还会给司法实践带来新的分歧和误区。

3 立法技术上。从《保障措施条列》条款第17条第二款：采取临时保障措施前，商务部应当将有关情况通知保障措施委员会。可以看到当中的“有关情况”等不好量化的措词经常出现，另外很多概念不好界定导致了立法的不严谨。

三 WTO保障措施对我国贸易影响的分析

在国际贸易活动中，任何贸易救济措施都如同一把双刃剑，从经济学的原理讲，保障措施的发起既有收益，当然有成本。为救济国带来相关利益的同时，也会为这些国家带来新的挑战与问题，具体而直接的表现有：一方面成员国通过采取保障措施限制进口使本国幼稚产业，竞争力不强的产业赢得调整和发展壮大的机会；另一方面也会遏止国外公平竞争的救济手段，过多的实施又会使社会福利水平下降。笔者主要从积极和消极两个方面来分析其对我国贸易带来的影响。

（一）积极方面

1、避免或减少对我国产业造成严重的损失或严重损失的威胁。

WTO《保障措施协议》第2条规定：一成员方只有根据下列规定确定正在进口至其领土的一产品的数量与国内生产相比绝对或相对增加，且对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重的损失或严重损失的威胁，方可对该产品实施保障措施。可见我国如果提出保障措施，前提就是国内产业的安全，其是摆在第一位的。也是出于最直接的目的，其效果也是立竿见影的。因为我们知道保障措施国际上通行的只有为数不多的几种方式，例如限制进口，提高关税或者两者综合使用，我们不论用哪种方式，其结果都是将国外的产品挤出市场。我们从经济学的原理分析，可以知道如果提高关税也就是增加了出口国商品的“门槛价格”，即便是遵循“较低关税原则”，也会在相当大的程度上增加出口的相关费用，增大了外国产品进入我市场的成本，导致外国的出口商因利润的减少而丧失出口的主动权, [3]进而逐步被挤出我国市场，达到保护国内产业安全的目的；如果用限制进口的方式，则是最直接的方式；如果两者兼用，原理一样，笔者就不在分析。达到避免或减少对我国产业造成严重的损失或严重损失的威胁的目的。

2、推动和促进我国的产业结构调整。

综观各国保障措施的立法，尤其是发达国家的立法，我们可以看到其立法的基本精神不仅仅在于如何来保护国内产业的安全，而更侧重于如何促进国内产业结构的调整，使其升级，合理化。笔者认为保障措施发起国其发起保障措施的直接目的是为国内产业结构的调整赢得时间，起到“安全伐”的作用。这一点对于包括我国在内的发展中国家尤其重要，保障措施的提出就是为了成员国某些幼稚的产业在已经投入世界市场又不能很好的参与竞争而暂时不履行正常义务的一种保护条款。另外，我国要想在世界经济大餐桌上分的一杯，产业结构的调整，升级是各国适应经济全球化的大势所趋，这个趋势本身就是一个不断调整的过程，所以这样的外部环境也要求我们那样做。

3、有利于形成多元化的贸易结构，提高产品综合竞争能力。

分析我国出口产品的种类，我们不难发现品种和发达国家相比是较为单一的。例如电视机，鞋类，打火机，纺织，服装，一些农产品和简单的加工产品。这些产品的共同特点是技术含量低，可替代性强，而且利润相对低。可能很人会提出质疑，那为什么我国的外汇储备每年还在不断的飚升，贸易顺差还在不断的扩大，但是笔者认为这不能证明我国的贸易结构的合理，为什么会产生这种与理论相反的结果呢？笔者认为主要的原因是由于我国廉价的劳动力导致产品价格相对低廉的优势在我国一定时期内还将存在。就因为这点优势也导致前些年国外针对我国产品而提起的大量反倾销案件，给我国带来的损失是可想而知的。所以我们一方面在巩固传统贸易的优势的同时，我国应该将贸易的结构多元化，生产出技术含量高，不可替代性强，有自主创新的产品，将产品向“高”“精”“尖”方向发展，当然这又回到我们前面谈到的问题上来了，即要我们调整产业，进行升级，才能抵挡世界经济市场的各种风险，客观上为我国贸易的多元化结构提供了必要的环境。

（二）消极方面

1、影响我国对外贸易关系的发展

因为保障措施的提出是针对正常贸易条件下大量涌入的进口产品而采取的，所以出口国与进口国存在着明显的利益冲突，很容易引起贸易的摩察，导致双边经济关系的恶化。特别是就保障措施的发起方，他们大部分是发达国家，其凭借有力的优势地位，而对不利于本国的贸易行为实施有限透明度的保障措施，甚至是夸大进口增长行为而实施严厉的制裁措施，导致让人产生一种以势压人的感觉。另外保障措施实施的要件的确认又缺乏客观的量化标准，因而被实施方都会难以接受。后果是其他国家会按照“对等”原则，对实施国给予相应的报复，或者实施关税壁垒，或者中止合约，而使发起国在获得国内保护利益的同时，流失掉一定的国外利益，也会使双方的经济关系在利益的对抗中愈发紧张，甚至恶化。

2、可能不利于我国的产品竞争力的提高。

为什么会这样讲，甚至很多人会认为这和上面的观点不是矛盾吗？笔者认为是不矛盾的，而且笔者的措词“可能”。这种可能的发生与否，笔者认为要取决一国的保障措施的立法精神。通常这种精神只有三种，一是强调保护国内的产业安全，二是强调积极调整国内产业，三是两者兼顾。我们知道第三种精神是值得我们提倡的，一个国家如果选择第一种精神，那么这种可能就会发生。因为我们知道保障措施的发起，既是给我国产业结构一个调整的机会，同样也为我国的生产商提供了一相对宽松的环境，那种客观的逼着其去改进工艺技术，提高质量，欲与外国产品一决高下的环境消失，而使其安于现状，丧失自我发展的机会。从我国保障措施的立法精神上看基本上是趋向于第一种，所以可能会不利于我国产品的竞争力的提高。也正是笔者上文谈到的要改变我国保障措施立法的宗旨和精神的主要原因。

四 我国应该采取的对策分析

（一）转变我国保障措施立法的宗旨和完善我国保障措施的体系

我国《保障措施条列》的条款看，我们不难发现，其立法的宗旨和基本精神是在强调保护国内的产业的安全，在促进国内产业的积极调整方面力度还是略显不足。造成这种局面出现的原因是多方面的，笔者认为其主要的原因是我国对WTO贸易规则的不熟悉，同时国内的产业结构不是很完善，产业缺乏竞争力，产商大部分都寄希望于政府的救济，另外我国政府还不敢放手等畏惧的心理，导致在立法上采取保护和消极防御的理念；还有上文谈到的立法体系的不完善都是客观存在的。应该要转变其立法的宗旨，完善其体系，为我国我内产业提供一个良好的法治环境，促进其完善和发展。

（二）着力培养法律专业人才，熟悉、研究规则，在国际诉讼中牢占主动权

长期以来，国际政治与经济贸易的规则一直为西方国家所掌控，在关贸总协定、国际货币基金组织、联合国等国际协定、国际组织的规定的制定上，始终占主导地位，在WTO的552个工作岗位中，法国占139个，英国占379个[4]，其次是美国和一些欧洲国家，岗位的绝大部分为西方国家所包揽。由此可见，WTO的平等原则、非歧视原则等无论从形式到实质都难以确定[5]，因此在我国日益成为一个贸易大国的同时，应该学习和掌握相关规则，从而取得在多边贸易环境下的主动权。另外在国际经贸关系中，企业要善于通过法律解决贸易纠纷，维护自己的权益。我国在国际贸易诉讼中，基本上是很被动的应诉，吃尽了苦头。我们应该加强对WTO有关的贸易规则的宣传力度，充分发挥我国国内的执业律师的作用，着力培养法律专业人才，熟悉、研究规则，争取在国际诉讼中牢占主动权。当然在最近的几年期间，我国的企业的应诉率在上升，胜诉率也在上升。例如2005年5月我国游说欧盟，反对西班牙针对我国柑橘罐头提出的特殊保障措施立案启动议案[6]后来得到了欧盟的决定性支持。

（三）积极加强国内的产业结构调整，着力打造具有国际竞争力的品牌，变贸易大国为贸易强国

近年来，随着改革开放和入世后所提供的前所未有的发展机遇，我国逐步成为全球贸易的大国。例如2003年，我国的纺织品出口总额805亿美元，顺差649亿美元，占全球纺织品市场的1/3，美国纺织品市场的3/4[7]，我国经济的迅速崛起，给WTO成员国带来了现实的压力，导致针对我国的各种贸易手段不断的出台，例如2003底，美国针对原产于我国的针织布、棉袍，胸衣等特别保障措施[8]；另外欧盟纺织业界也正在酝酿对我国玻纤布实施保障措施。[9]我们除了上文提到积极应诉，据理抗辩外，加强产业结构调整及采取主动的控制与管理措施也是现阶段应对工作的一个重要的选择。我国可以利用税收的杠杆鼓励出口高档次、高增加值的产品，另外一方面，国家可以把收取的这部分税收用于引导我国贸易从出口数量型向质量型转变，以尽快实现从贸易出口大国向贸易出口强国转变。诚然，WTO反对任何一成员国采取关税配额等措施限制对外贸易的行为，但如果我们积极争取，精心运筹，在对外贸易的博弈中我们完全可以有所作为的。资深的WTO问题专家贝利斯律师就认为，根据国家利益需要，中国政府完全可以继续有选择地对外出口贸易进行控制与管理，以争取宝贵的时间，进行产业结构调整，而不必顾虑是否违背WTO规则[10]。着力打造具有国际竞争力的品牌，变贸易大国为贸易强国。

（四）着眼于全球化产销格局与我国国内市场并举

就全球化产销格局而言，一方面，国内产业应抓紧技术改造，降低成本实现产业升级，提高国际竞争力；另一方面，国内产业应该加快产业结构调整的步伐，加快出口市场的多元化。增强风险的综合抵抗力，产业结构的调整和竞争力的提高依赖于有效和公平的竞争，在经济利益上，有效竞争的基本特点：任何一个经济实体都不能拥有通过付出少而收益多的方式选择利润水平的权利，公平竞争是商品经济价值规律的必然表现，是市场经济发展的动力，最大限度的调动经营者的积极性和创造性，使我国经济迅速发展，企业和产业的竞争力全面提高。在此基础上，我国国内的产业方可根据世界市场的需求以及供求关系的变化，及时调整进出口结构，实现最大限度的贸易顺差，在世界市场中站住重要的地位。与此同时，国内内需的扩大〔国内市场〕也具有重要意义。扩大内需也是“十五”规划的工作重点，就因为我国采取扩大内需的政策，在97东南亚金融危机中，使我国〔大陆〕免于受其影响或者说影响甚小，可见扩大内需的重要性。随着我国经济发展新阶段的到来，西部大开发、东北振兴以及中部的崛起的全面启动，我国国内市场的潜力是可想而知的，因此对于我国国内产业而言，一方面没有理由不抓住国内经济建设的大好时机，进一步开发市场；另一方面，必须吸取以前的教训，不要重复建设，要注重对国内市场的培育和保护，走可持续的发展道路。

（五）建立企业、行业协会、政府“三动体制”实现分工协作、整体连动

在世贸组织的框架下，一个国内的保障措施的提出与应用主要靠企业、行业协会、政府间的互动完成。一方面，企业要积极的配合政府，运用国际贸易规则保护自身的合法权益；另一方面，行业协会也要尽快完成职能转变，尽早从注重管理和控制的行政角色转变成为一种具有协调功能、谈判功能和具有行业约束功能的经济共同体；入世后，行业协会如何寻找定位与发挥作用引起了很多专家和学者的思考，笔者认为，应从“行政管理”向“协调服务”转变。而从整体上讲，我国行业协会相对政府的独立性较弱，向企业提供服务在专业程度、工作内容上与发达国家有较大的差距。另外行业协会和市场应一起肩负起社会资源的有效配置的重任，在国际贸易争端中，发挥其协调与组织的功能。而对于政府而言，应该为企业、行业协会创造一个良好的国内的法制环境和对外贸易环境，彻底实现企业、行业协会、政府“三动体制”实现分工协作、整体连动。

（六）建立宏观预警机制和相应的微观部门，实现信息共享

随着改革的深入经济总量的不断攀升，在对外贸易活动中，我国出口产品的价格优势还在一定时期内还将存在，不管是为了保持这种优势，还是为了更加全面的参与国际竞争，我们都应加强我国出口市场的监控，建立宏观预警机制，包括对国内产业遭到国外产品冲击可能受到的损失以及我国产品出口可能遭致进口国启动保障程序两个方面的监测。可以通过重点产业、重点产品、重点国家和地区国际市场状况以及我国进出口情况等参数的变化进行多层面、综合监测、整理分析，通过数学建模，定期或不定期发布预警信息，做到保护国内产业安全的前置化[11]。在具体操作上，笔者认为是否可以通过在重点国家和地区设立市场行情调查部在使领馆的帮助下开展工作，密切监测我国大宗出口产品市场及价格状况向国内政府、行业协会、企业反馈最新动态的相关信息。另外，我国的企业，特别是大中型企业内部也可以设立信息研讨部，负责出口国家以及必要第三国的市场信息的搜集、整合，这样不仅可以保护国内的产业安全，还可以配合政府防止因贸易转移而遭致他国针对我国的产品而启动保障程序。只有这样，我们就可以做到主动出击，应对任何不利的诉讼。

（七）大胆运用WTO争端解决机制，最大限度的遏止其他成员方针对我国启动保障程序

虽然启动保障程序的案件不多，但他们启动从实体上还是程序上都存在不同程度的违反世贸组织协议的有关规定的现象；另外我国签署的《入世议定书》、《中国加入工作组报告书》中 存在较多不明确的条款，这就给我国组织专门力量研究入世法律文件及各国保障措施立法和相关案件留下了很大的空间和价值。在条件成熟后，我国就可以做到主动出击、有效抗辩，最大限度的遏止其针对我的产品而启动保障程序。

总之，在经济全球化的大趋势中，竞争与规则并存，利益与挑战并存；在国际贸易赛程中，没有人情，只有利益与规则，如果我们了解和掌握了规则，在对外贸易的博弈中，在这场永不闭幕的经济领域的马拉松赛程中立于不败。