加强刑事立案监督 把好诉讼监督第一关

2009年11月27日江西省第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议，听取和审议了江西省人民检察院检察长曾页九所作的《江西省人民检察院关于对诉讼活动开展法律监督工作情况的报告》。会议要求，全省检察机关应当更加充分地履行宪法和法律赋予的职责，进一步加强对诉讼活动的法律监督工作，努力维护社会公平正义，切实保障人民群众的合法权益，会议通过了《关于加强检察机关对诉讼活动的法律监督工作的决议》。笔者作为一名执业律师认为，检察机关对诉讼活动的监督要从立案监督开始，在立案这个源头就把好关，如果立案这个环节出现问题，就不要奢谈实现司法正义，司法正义就成为无本之木，无源之水，许多冤假错案从立案环节开始就犯了错误，不该立的立了，该立的反而不立，重罪轻立或者轻罪重立，各机关争着立或相互推诿不立案，针对这些司空见惯的问题，作为国家法律监督机关，检察机关应当切实履行刑事立案监督职责。

一、检察机关立案监督的法律渊源

刑事立案监督是刑事诉讼法律监督机制的重要内容，是法律赋予检察机关的一项重要职责，是指人民检察院依法对公安机关的立案活动是否合法进行监督的活动，其具体表现为检察机关通过监督防止和纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑、以牢代刑等现象发生，这对于打击犯罪保护人民维护国家法律的统一正确实施起到了有力的保障作用。[1]《刑事诉讼法》以《宪法》为依据分四个条文对刑事立案监督作了规定。

1，《刑事诉讼法》第8条规定:“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”这条作为刑事诉讼的重要原则，是统揽刑事诉讼法监督的总纲。

2，《刑事诉讼法》第87条规定:“人民检察院认为公安关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为应当立案查的案件不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”这一条中体现了检察机关的刑事立案监督职能，是检察机关监督权的必然表现。

3，《刑事诉讼法》第18条第二款的后半部分:“对于国家关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案查。”这一规定赋予了人民检察院对立案活动实施立案监督的权力，解决了有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题，但这一问题并未得彻底解决，因为该规定实施监督只是针对国家机关工作人员利用职权施的犯罪。

4，《刑事诉讼法》第170条第三款规定:“被害人有证据证对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件，被害人可作自诉案件，向人民法院直接起诉。”这一规定是通过公诉转自诉，利用人民法院的审判权来监督和制约公安机关和人民检察院的立案活动，以解决现实中存在的有案不立问题。

二、检察机关立案监督存在的问题

1.刑事立案监督的客体范围过窄。刑事诉讼法只规定公安机关应立案不立案的消极立案行为进行立案监督，而对不应立案而立案的积极立案行为没有纳入立案监督范围。司法实践中,由于部分地区公安干警的执法工作不规范, 执法思想不端正,存在滥用职权,徇私舞弊, 插手经济纠纷而越权、越权管辖立案,“不应当立而立” 的现象较为严重。[2]刑事立案监督积极立案行为往往具有更大的违法性，更易于侵害公民人身、民主和财产权利。更为重要的是,公安机关“不应立案而立案”的积极立案行为比“应立案而不立案”的消极立案行为更具有社会危害性。因为“应立而不立”是在放纵犯罪分子,而“不应立而立”则是在侵犯人权。[3]

2.人民检察院对于公安机关立案和撤销案件情况不熟悉，公检双方之间没有信息互通的制度，因此，检察院大多只能通过审查逮捕和起诉来发现问题，进而启动立案监督程序。现行刑事诉讼法并没有规定公安机关应当将发案、受案或不立案的情况通知人民检察院，这就导致人民检察院主要依靠在审查批捕、审查起诉中发现立案监督线索，这仅仅起到对案件处理的拾遗补缺作用；假若人民检察院没有发现，则立案监督就无从谈起。此外，被害人出于害怕报复、 事后私了等各种原因而不控告的较多，而且不是所有案件均有被害人，立案监督的触角不能延伸到侦查机关有案不立的主要方面，使立案监督作为一项司法救济手段难以达到目的。[4]

3.检察机关的监督措施无力，《刑事诉讼法》规定“人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。” 然而，当公安机关再次拒绝立案，《刑事诉讼法》没有进一步规定其应当承担的法律后果，如果法律规范中缺少了法律后果，法律就不能发挥其从而丧失法律的严肃性和权威性。实践中，检察院的“不立案理由说明书”对公安机关机关没有多大约束力。

4．刑事立案与刑事立案监督标准不统一

根据刑事诉讼法第83条和第86条的规定，具有下列条件之一的，公安机关应当立案：(1)公安机关发现了犯罪事实；(2)公安机关发现了犯罪嫌疑人；(3)公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，经审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任。一般情况下，通知立案的条件即是刑事诉讼法规定的立案条件。而《人民检察院立案监督工作问题解答》第10条规定：由于通知立案具有指令性，为了确保立案监督的质量和效果，人民检察院通知公安机关立案的案件，应当从严掌握，一般应是能够逮捕、起诉、判刑的案件。检察机关刑事立案监督的条件是“能捕、能诉、能判”的三能标准，条件远远高于刑事立案标准，导致司法实践中检察机关刑事立案监督工作难以有效地开展。

三、完善检察机关刑事立案监督制度的建议

针对刑事立案监督制度存在的以上问题，根据法学理论，结合在具体的司法实践所总结的经验，笔者建议可以采取以下措施，以推动刑事立法完善，建立健全刑事立案监督制度。

1. 扩大立案监督的范围

第一，将人民检察院、人民法院、国家安全机关、军队保卫部门及监狱管事立案行为同样置于立案监督对象之中。我国的刑事诉讼制度中，刑事立案的主体虽然主要是公安机关，但又不只限于公安机关，检察机关对其它机关的立案行为同样要进行立案监督。

第二，将积极的立案行为纳入立案监督的范围，应当明确规定:“检察机关认为侦查机关不应当立案而立案，检察机关应当要求立案机关说明理由，检察机关认为其理由不能成立的，应当通知侦查机关撤销立案，侦查机关接应当撤销立案。” 2003年全年,全国检察机关就“对不应当立案而立案的,监督撤销案件2552件。”[5] 但是有些学者认为积极立案中的违法行为，可通过侦查监督实现检察机关对立案的监督，因而无需将积极立案纳入立案监督的范围。笔者认为侦查监督和立案监督象、措施都有很大的区别，不能混淆二者的界限，更不能以侦查监督来取代立案监督。

2.拓宽立案监督的案源渠道

笔者认为，根据现行的法律和已有的工作条件和可能，应从以下几个渠道，拓宽立案监督案源:

第一，立案机关建立受案、立案、不立案、撤案备案审查制度，及时将受案、立案、不立案、撤案情况通报检察机关，在公安机关和检察机关之间必须建立起一套工作衔接机制,规定公安机关应定期向检察机关汇报不立案或立案的情况,并附上相关的证据材料和说明理由,由检察机关备案监督。

第二，通过审查被害人、控告人、举报人、犯罪嫌疑人、被告人、法定监护人等刑事案件当事人和诉讼参与人复议、申诉或控告材料发现线索。

第三，通过审查立案机关提请批准逮捕或移送起诉的案件来发现线索。审查案卷中注明“在逃”“另案处理”的涉案犯罪嫌疑人的处理情况。司法实践中，有相当一部分人并非真正在逃，而是被公安机关徇私枉法，在阅卷和复核证据中要明察秋毫，注意发现新的犯罪，深挖遗漏犯罪，尤其要注意窝藏、包庇等犯罪以及共同犯罪中未被追究的同案犯。

第四，建立内外部监督网络。检察机关内部各部门应加强协调配合，发优势，建立线索通报制度，把立案监督寓于整个检察业务中。反贪、法纪等侦查中、监所检察干警在执法检查中、技术部门在法医和技术鉴定中、民事赔偿申诉案件中，发现立案监督线索的，应及时向立案监督部门提供。检察机关应当与人大、政法委、纪检监察、政府信访办、司法局、妇联等部门建立工作联系制度，这样他们在工作中遇到的反映公安机关有案不立、以罚代刑、以教线索才能及时反映给检察机关，以保保证信息畅通。

第五，通过走访有关单位发现线索。重点到发案多，处理少，治安状况单位召集负责人及治安人员座谈，从中搜集线索，并可聘请治保人员为立案外，还可到税务、工商、劳动、海关等部门调查了解涉税、重大责任事故、的发破案情况，到医院查看伤情诊断，从中掌握案件线索。

3.加强刑事立案监督的法律保障

为了使法律赋予检察机关的立案监督权得到真正的实现，提高刑事立案监督有效性和权威性，笔者建议从以下几个方面进行改革:

第一，赋予人民检察院立案监督一定的处分权。根据其情节轻重可包括：

(l)警告权。以书面形式对立案人员的不当立案行为提出警告。

(2)停止立案或变更立案人员权。即检察机关对在立案活动中违法而拒不改正的机关及办案人员，可以决定停止违法人员的立案活动，并有权要求另行指定工作人员或者自行作出立案的决定。

(3)停止参与刑事诉讼活动权。对违法刑事立案，情节严重又不构成犯人员，停止其一段时间参与刑事诉讼活动的职权。

(4)构成滥用职权、玩忽职守或徇私舞弊等渎职犯罪或构成受贿犯罪或属于利用职权实施的重大犯罪案件的，应移交渎职侦查或反贪部门进行立案侦查;

(5)向上一级公安机关通报其下属机关在刑事立案中的违法情况和不接受刑事立案监督的情况;

(6)刑事立案主体存在一般违法行为的，向当地纪检监察部门提出检察建议，建议给予立案主体及其直接责任人员党纪政纪处分;

( 7)对于屡不接受刑事立案监督的，向同级人民代表大会或其党委会通报刑事立案主体在刑事立案中的违法情况和不接受刑事立案监督的情况。

第二，建立独立的立案监督部门，专司立案监督职能

目前我国立案监督的工作分别是由审查起诉部门和控告申诉部门行使。但这种体制在实践中已暴露出其缺陷,因为立案监督毕竟不同于侦查、控申监督，在性质、方法、对象上都存在着很大的区别,把这项应该由一个专门部门行使的监督职能人为的一分为二,笔者认为它混淆了立案监督与侦查监督和控申监督的界限,会造成力量上的分散,工作上的推诿。[6]

立案监督权是《刑事诉讼法》赋予检察机关的一项新的独立职能，必须合理、高效的专门机构来行使。而检察机关现在还没有部门拥有这项职能没有哪个部门有能力完全承担起这项职能。检察机关应抽调精干人员,组成专门的刑事立案监督机构,制定一套包括案件督办、催办、案件质量考评、过错责任认定等监督措施,增强其对外立案监督的职能和内部执法监督的职能。这样既克服了现行机构设置形成的侦查监督力不从心,审判监督角色尴尬,自身监督定位模糊的问题,又

能保证监督的质量和效率。[7]

4、确立正确的立案监督标准

公诉案件的立案标准，公安部规定为“认为有犯罪事实需要追究刑事责任，且属于自己管辖的”应予立案。据此不难理解，只要认为有犯罪嫌疑存在，需要通过侦查手段搞清事实真相的，都应当立案。因此从程序法的角度看，在整个刑事诉讼活动中，立案的证据要求是最低的。而检察机关在刑事立案监督实践中掌握的标准则是“能捕”、“能诉”、“能判”的“三能”原则。“能捕”是指达刑诉法规定的逮捕三条件和要求。“能诉”指达到犯罪事实、情节清楚，证据确实、充分，犯罪性质和罪名的认定正确。“能判”是指达到人民法院对被告作出有罪判决的要求。这实际上是为立案监督的调查提出了过高过严的要求，从保证立案监督质量和效果的角度看，这样要求有一定益处，但将诉讼活动中的立案、侦查、批捕、起诉、判决五个环节的不同案件标准等同立案监督的标准，显然有悖立案监督的立法者的原意。因此对立案监督确定“三能”的标准，事实上会代替公安（侦查）机关、公诉部门、审判机关的职能，有越权之嫌。[8]对于刑事立案监督案件的标准应以证明立案活动中存在违法行为的事实为标准，能够达到纠正违法立案行为的目的即可，而非以案件事实本身为标准。[9]

四、结束语

刑事立案监督是法律赋予检察机关的一项重要诉讼监督职责，是检察机关维护公平正义的一个重要方面。规范立案监督是源头,是重中之重，要重点纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑、非法插手经济纠纷、侵犯被害人人身和财产权利等问题，[10]从而提高检察机关对诉讼活动监督的质量与效率，确立正确合法，协助立案机关惩治犯罪，继而更好的维护国家、集体利益，维护的公民人身、财产权利和其他合法权利，捍卫国家法律的尊严。

江西省人大常委会顺利通过《关于加强检察机关对诉讼活动的法律监督工作的决议》，是对人民群众日益增长的司法公正需求的积极回应，是切实履行人大监督职责的重要举措，也是首次在司法监督方面行使重大决定权的结果。省人大常委会的决议效力等同于地方性法规，所以说，决议的出台，为检察机关开展诉讼监督工作提供了坚实的立法支撑，对于推进江西的民主法制建设，维护社会公平正义，不啻是一曲嘹亮的进军号角。[11]