商品房的竣工验收

福建金磊律师事务所 林天文律师

内容提要：

关于商品房的竣工验收，目前的规定仍不明确，虽然《城市房地产开发经营管理条例》第十七、第十八条作了一些规定，但是现实中房地产主管部门并没有组织商品房的竣工验收，开发商无法向业主提供商品房经政府部门验收合格可以交付使用的证明文件。关于交房的条件，规定也不明确，争论持续不断。本文试图探讨什么是商品房的竣工验收，商品房竣工验收应该具备的条件，如何组织商品房竣工验收，政府主管部门加强对商品房竣工验收的监督管理，以确保商品房的建设质量。

关键词：商品房、竣工验收、政府监管、交房条件

正文：

商品房建设属于建筑工程的一种，对于建筑工程的验收，法律规定比较完善，而对于商品房的验收，国家有关法律并没有作出明确的、可操作的、完善的特别规定。有关法律曾经作过一些原则性规定，1995年1月1日起施行的《城市房地产管理法》第二十六条第二款规定，“房地产开发项目竣工，经验收合格后，方可交付使用。”1998年7月20日起施行的《城市房地产开发经营管理条例》第十七条也规定，房地产开发项目竣工，经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。房地产项目竣工后，房地产开发企业应当向项目所在地的县级以上地方人民政府房地产主管部门提出竣工验收申请。房地产开发主管部门应当自收到竣工验收申请之日起30日内，对涉及公共安全的内容，组织工程质量监督、规划、消防、人防等有关部门或者单位进行验收。第十八条又规定了住宅小区等群体房地产开发项目竣工综合验收，住宅小区等房地产开发项目竣工，应当依照本条例第十七条规定和下列要求进行综合验收：(一)城市规划设计条件的落实情况；(二)城市规划要求配套的基础设施和公共设施的建设情况；(三)单项工程的质量验收情况；拆迁安置方案的落实情况；(五)物业管理的落实情况。

但是随着法律的修改，使这种规定的效力变得模糊起来，有关法律没有及时整理、修改，在实践中引起不少争议。2000年1月国务院颁布的《建设工程质量管理条例》对我国工程竣工验收制度做了根本性的修改，将工程竣工验收由行政机关验收制改为备案制，建设行政主管部门不再核发竣工验收证明(如，原来普遍采用质量监督站出具的质量合格证明)，而是采用了竣工验收备案的办法，改变了房屋建筑工程竣工验收制度。2003年5月，国务院发布《关于取消第二批行政审批项目和改变第一批行政审批项目管理方式的决定》，其中，将房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准制改为告知性备案制。 2004年5月19日国务院又发布了《关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》，取消了《城市房地产开发经营管理条例》第十八条设定的住宅小区等群体房地产开发项目竣工综合验收行政许可。本来国务院取消的是住宅小区等群体房地产开发项目竣工综合验收行政许可，“综合验收”适用于建设用地规模在2万平方米以上的新建住宅小区及组团，而《城市房地产开发经营管理条例》第十七条规定的房地产主管部门组织房地产项目竣工验收的依据并没有被取消，而实践中，房地产行政主管部门并不组织房地产项目竣工验收。业主与开发商的交房标准之争就由此而引起。这种争论由来已久，至今争论不休。

《建设工程质量管理条例》、《行政许可法》等法律施行后，商品房的竣工验收是指《建设工程质量管理条例》第十六条规定的竣工验收。建筑工程的竣工验收是指建筑工程竣工后，在施工单位自行质量评定的基础上，参与建设活动的有关单位共同对检验分、批项、分部、单位工程的质量进行抽样复验，根据相关标准以书面形式对工程质量达到合格与否做出确认。《建设工程质量管理条例》第十六条规定，建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程经验收合格的，方可交付使用。2000年6月30日建设部印发的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》第五条规定了竣工验收的条件，包括有十一项：（一）完成工程设计和合同约定的各项内容。（二）施工单位在工程完工后对工程质量进行了检查，确认工程质量符合有关法律、法规和工程建设强制性标准，符合设计文件及合同要求，并提出工程竣工报告。工程竣工报告应经项目经理和施工单位有关负责人审核签字。（三）对于委托监理的工程项目，监理单位对工程进行了质量评估，具有完整的监理资料，并提出工程质量评估报告。工程质量评估报告应经总监理工程监理单位有关负责人审核签字。（四）勘察、设计单位对勘察、设计文件及施工过程中由设计单位签署的设计变更通知书进行了检查，并提出质量检查报告。质量检查报告应经该项目勘察、设计负责人和勘察、设计单位有关负责人审核签字。（五）有完整的技术档案和施工管理资料。（六）有工程使用权的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告。（七）建设单位已按合同约定支付工程款；（八）有施工单位签署的工程质量保修书。（九）城乡规划行政主管部门对工程是否符合规划设计要求进行检查，并出具认可文件。（十）有公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件。（十一）建设行政主管部门及其委托的工程质量监督机构等有关部门责令整改的问题全部整改完毕。

 笔者对于其中的几项条件作一些阐述。

第一，竣工验收时施工单位应完成工程设计和合同约定的各项内容。这项条件本身是不言自明，所谓竣工验收，肯定要在验收范围内完成了设计图纸和约定的全部工作内容，否则，就未达到竣工的条件，还不能组织竣工验收。但是，一些房地产项目的开发建设单位由于与业主约定的交房期限逼近，不管设计内容是否全部完工，急于组织设计单位、施工单位、监理单位进行竣工验收，堂而皇之地出具工程竣工验收报告，把商品房交付给业主。往往出现业主收房后，屋面工程、化糞池、小区道路、小区围墙、大门、给排水、绿化、通讯设施、附属设施等仍然还在施工，影响了业主对房屋的正常使用。

有些人认为竣工验收是单体验收，本来就不包括基础设施的验收，如供水、供电、供热、燃气、通讯(电话和宽带)、电视系统(公共电视天线、有线电视、卫星电视)、道路、绿化等设施。我认为这种说法没有依据。比如说小区道路，小区是一个整体，楼与楼之间靠小区道路相连接，道路是小区的一项施工内容，竣工验收时道路也应该完工。《建设工程质量管理条例》和《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》中都只规定了竣工验收，而没有出现“单体验收”的概念。单体验收仅仅是建筑行业一些人使用的不规范的术语，是指某一分项或者某一幢楼的局部验收，不是竣工验收。从福建省建设厅印制的《福建省房屋建筑工程竣工验收报告》固定表格的内容来看，竣工验收也不同于单体验收。表1第一部分“完成设计项目情况”包括：1、基础、主体、室内外装饰工程、防水工程；2、给排水工程、燃气工程、消防工程；3、建筑电气安装工程；4、通风与空调工程；5、电梯、电扶梯安装工程；6、室外工程。这就说明竣工验收报告包括了各单项工程、各专业，竣工验收后，商品房应具备通常应有的各项使用功能。

为了加强住宅工程质量管理，保障竣工住宅质量和房屋使用功能，福建省建设厅于2008年12月29日发布了《福建省住宅工程质量分户验收管理试行办法》，其中规定住宅工程在单位工程竣工验收前，由建设单位组织施工单位、监理单位对第一单元户进行专门验收。未经分户验收或者分户验收不合格的，建设单位不得组织工程竣工验收。

第二，关于技术档案和施工管理资料。竣工验收暂行规定要求竣工验收时有完整的技术档案和施工管理资料。那么，标准是什么？建设部2001年7月4日修订的《城市建设档案管理规定》第八条规定，列入城建档案馆档案接收范围的工程，建设单位在组织竣工验收前，应当提请城建档案管理机构对工程档案进行预验收。预验收合格后，由城建档案管理机构出具工程档案认可文件。第九条规定取得工程档案认可文件后，方可组织竣工验收。建设行政管理部门备案时也要查看工程档案认可文件。建设单位往往不重视档案管理，或者不愿意显示商品房工程施工的真实过程，所以商品房建设工程档案很可能不完整，不真实，提交给城建档案馆的时间过分拖延。

第三，规划验收、消防验收、环保验收是否竣工验收的条件。过去的一些观点往往认为竣工验收与规划验收、消防验收、环保验收没有关系，竣工验收是由建设单位自己牵头组织的，不涉及政府部门，所以是最容易取得的，也是最先取得的。一般是竣工验收报告最早形成，然后才找政府部门验收，时间相隔数月，更有甚者是数年。这种竣工验收是不符合法律规定的。这种观点是对《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款的字面理解，认为竣工验收在前，规划、消防、环保验收在后。而《竣工验收暂行规定》第五条第九、十项，规定得非常明确，只有经过规划、消防、环保等验收，建设单位才能组织竣工验收。竣工验收合格，就意味着建设工程可以交付使用了。而没有经过规划、消防、环保等部门验收，商品房是否符合法律的有关规定，是否是合法建筑，是否要经过整改，还处在不确定状态，当然还不能组织竣工验收，不能交付使用。《城乡规划法》第四十五条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。商品房交付前应经过环保部门的验收。

关于消防验收目前产生一定争议。1998年《消防法》第十条第三款规定，按照国家工程建筑消防技术标准进行设计的建筑工程竣工时，必须经公安消防机构进行消防验收；未经验收或者经验收不合格的，不得投入使用。这里规定得非常明确，商品房未经消防验收合格，不得交付使用。但是，《消防法》于2008年10月28日修订，自2009年5月1日起施行，其中第十一条规定，　国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送公安机关消防机构审核。公安机关消防机构依法对审核的结果负责。第十三条规定，按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：（一）本法第十一条规定的建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收；（二）其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。根据《消防法》第七十三条的规定，人员密集场所，是指公众聚集场所，医院的门诊楼、病房楼，学校的教学楼、图书馆、食堂和集体宿舍，养老院，福利院，托儿所，幼儿园，公共图书馆的阅览室，公共展览馆、博物馆的展示厅，劳动密集型企业的生产加工车间和员工集体宿舍，旅游、宗教活动场所等。商品房建筑不属于大型的人员密集场所，自2009年5月1日起，商品房建筑未经消防验收的，可以投入使用。消防部门对于竣工验收的商品房，有抽查的权利，经抽查不合格的，建设项目应当停止使用。因此，住宅小区的消防验收合格不再是组织竣工验收的前提了，也不是法定的商品房交付使用的条件之一了。

对于建设行政主管部门在现行商品房竣工验收制度中的作用的反思。

商品房竣工验收一改过去由政府验收为建设单位自主验收，行政管理机关在验收中的角色发生了重大变化，每当一个楼盘通知业主收房时，不少业主心中都有疑问，这样的房屋具备交房条件吗？老百姓心中更倾向于政府能给商品房出具一个可以交付使用的证明。但是，根据现行的法律，政府不再充当这样的角色了。建设行政主管部门是建设工程质量的监督管理部门。建设行政主管部门可以将建设工程质量监督委托建设工程质量监督机构具体实施。根据竣工验收暂行规定，建设工程质量监督机构按以下程序实施监督：①建设单位应当在工程竣工验收7个工作日前将验收的时间、地点及验收组名单书面通知负责监督该工程的工程质量监督机构。②负责监督该工程的工程质量监督机构应当对工程竣工验收的组织形式、验收程序、执行验收标准等情况进行现场监督，发现有违反建设工程质量管理规定行为的，责令改正，并将对工程竣工验收的监督情况作为工程质量监督报告的重要内容。③建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门备案。

这种监督看似完美，实际上也多流于形式。表面上看，经过质监站监督的工程质量全都合格，福建省住建厅表示，我省受监工程竣工验收一次性合格率长期保持在98%以上。实际上建设工程质量的投诉、纠纷大量存在。2007年全国商品房投诉占消协受理总投诉的50%以上。2007年,全国消费协会组织处理的商品房投诉总数为15023件,关于质量为7916,占总投诉的50%以上。这个比例在一定程度上体现了我国房地产市场仍停留在保障质量的基本阶段。^① 去年发生的上海塌楼事件更是一个非常典型案例。2009年6月27日清晨5时30分左右，上海闵行区莲花南路近罗阳路淀浦河南岸的“莲花河畔景苑”小区一栋在建的13层住宅楼整体倒覆在地。该栋商品住宅楼已封顶，倒覆前已经预售42套。各种手续都合法的商品房在建工程为什么会突然倒塌，说明手续仅是形式，实质上缺少质量把关的部门。建设行政主管部门不直接参与质量监督，委托各级工程质量监督机构实施监督，而工程质量监督机构不是行政机关，前几年一直是自收自支的事业单位。虽然受委托监督管理，但是权力有限，而且接受委托还要收取质量监督费用，公正性值得怀疑。有些商品房建设项目建设单位组织竣工验收时不通知质量监督机构，质量监督机构不到验收现场，无法开展监督工作。竣工验收备案制度也仅是文件审查，对工程的实际质量没有把握。按照法律规定的期限提交竣工验收备案资料的商品房几乎没有。2010年5月4日住房和城乡建设部发布《关于进一步强化住宅工程质量管理和责任的通知》，也还是主要从加强建设单位、施工单位、监理单位等责任出发，对于如何监管，缺少可操作性。笔者认为，提升住宅质量，关键还是要强化政府监管。《建设工程质量管理条例》第四十三条规定，国家实行建设工程质量监督管理制度。县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督。但是，如何实施监督，还有待改进。商品房价值巨大，老百姓花一辈子甚至是几代人的血汗钱才购买一套商品房，与开发商相比，业主处在弱势地位，为群众把好关是政府公共服务的义务。笔者提出如下一些建议：

1、建设行政主管部门对商品房的建设应实施全程监管。各级质量监督机构受建设行政主管部门的委托，对商品房的建设质量进行监督，要赋予各级质量监督机构更大的监管权力，在竣工验收时一定要由质量监督机构参加，并且在竣工验收报告中签署意见。要改变质量监督机构经费来源渠道，由自收自支改为全额政府拨款。质量监督机构既然为政府办事，经费自然应由政府拨付。质量监督机构受政府部门委托进行监督，不能向建设单位收取费用。

2、建设行政主管部门应严格执法，对建设单位违反竣工验收的规定的违法行为不能放任不管。例如，《建设工程质量管理条例》中规定的竣工验收备案问题，法律规定在验收合格15日内要备案，未按规定报送备案的，处20万元以上50万元以下罚款。现实中，有几个项目按照规定时间报送备案？又有几个建设单位受到了处罚？正是主管部门对备案的不重视，才导致法律规定15日期限形同虚设。

3、建设行政主管部门对竣工验收备案要进行实质审查。政府部门接受建设单位报送的备案资料仅仅审查一下资料是否齐全是远远不够的。如果仅仅证明收到报送的资料，那就好比是城乡档案馆的职责。建设行政主管部门在备案时要审查建设单位报送的备案资料是否合法，甚至要进行抽检。

4、建设行政主管部门应加强对监理部门的管理。监理公司受建设单位的聘请，对建设工程被告监督，对开发商负责。但是，监理人员的素质急需提高，目前存在项目监理人员配备不到位或不在现场履行监理职责的问题。受建设单位和施工单位的影响大，很难做到公正监督。有的开发项目建设单位挂靠一家建筑施工企业的施工资质，建设单位自己施工建设，监理完全只是一个形式。

5、业主代表可以参加竣工验收。商品房的建设周期相当长，在开发建设阶段，业主虽然很可能已经向开发商全额支付了购房款，但是在交房前，无法对商品房的建设过程实施监督。开发商为了出售商品房才进行开发，自身并不使用自己建设的房屋，如果责任心不强的话，对于质量管理的重视程度往往不够。尤其是随着开发商与业主约定的交房期限的逼近而房屋并未完工时，开发商与建设单位结成了利益共同体，对于竣工验收更是草草应付。建议由业主代表参加商品房的竣工验收，才更能有效维护广大业主的利益。业主代表可以由商品房交易的备案机关在经过备案的商品房买卖合同中按一定比例随机制取。实践中，在一些集资建房项目中，由集资户代表对集资房的建设进行监督，取得了较好的效果。

6、政府部门要统一规定商品房交付使用应具备的最基本的条件。商品房买卖合同中买方可与开发商约定各种交房的条件，有的约定“取得竣工验收备案表才可以交房”，此时交房条件比较明确。但是，现实中也存在大量的情况是双方约定“商品房经验收合格”开发商就可以通知业主收房。对于什么是“商品房验收”、“综合验收”、“分期综合验收”政府部门应尽快作出明确规定，而且建设行政主管部门也要统一规定商品房具备了怎样的基本条件开发商可以交付给业主使用。如前所述，国务院在《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发[2004]16号）中取消了住宅小区等群体房地产开发项目竣工综合验收。  综合验收成为一种不可能完成的任务，而建设部门和工商部门制定的商品房买卖合同仍然出现了“综合验收”的字眼，到底什么是“综合验收”，建设部门应该予以澄清。 

注：①来自由中消协、中房协主办的“责任推动企业公民诚信建设和谐地产——中国3·15论坛会”