内容摘要：对于律师或者当事人到相关行政部门进行信息查询，相关部门需要收取查询费的行为的合法性,有很多争论,因为违反有关信息公开和行政收费的规定,大多采取否定态度。也有人试图从民法角度给予其合法性分析。但是,如果我们从行政法理来分析，就会发现，信息保存部门的收费行为是一种违法行为,背离了行政信息公开和服务的宗旨。

关键词：信息保存部门；收费；查询；

Legal Analysis of Unlawful Acts of the Fees and Charges

Lv-hongguo

Abstract：For the lawyers or the parties to the relevant administrative departments for information search, check relevant departments need to charge fees of legality, there are a lot of controversy because of violation of information disclosure requirements and administrative charges, mostly in a negative attitude. Others have tried to give its legitimacy from the perspective of analysis of civil law. However, if we come from administrative legal analysis, you will find the information department of the charging behavior is to save an offense, a departure from the administrative information and service purposes.

Keywords： Information Saved Department ，Fee，Inquiry

公民、法人因为民事行为或商业行为，经常会查询一些企业的工商登记资料、组织机构代码或者去房管局、国土资源局、建设局等单位查询相关资料。这些单位要向查询人收取一定的查询费用，动辄收取50元、60元、上百元不等。对于该收费行为的合法性，有很多争议,笔者通过分析有关观点,认为信息保存部门的收费行为是一种违法行为。

一、 对信息保存部门收费行为合法性的理论分析

1、从民法角度认为合法性观点

目前对于收费行为的法律性质，理论界争论很大。一种观点是认为信息保存部门和查询人是民事合同关系。一些学者之所以这样认为,是因为查询人的查询行为不是行政许可，也不是行政管理，对于各类的信息保存部门来说，它们与查询人的关系也就可以认定为民事合同关系。有些负责查询及其收费的部门是档案中心，而档案中心是事业单位，是一个具有独

立法人的事业单位，其收取档案查询费有市物价局的文件，规定了具体的收费标准和办法。收据上盖了税务专用章，说明已经变成了经营性收费^[1]。他们还因为查询人要被迫接受信息保存部门规章中涉及查询人的那部分规章的约束，这样就形成了一种合同关系，且具有明显的格式合同的特征.

而且有些信息保存部门把查询收取的费用改为劳务费（因为其工作人员要把相关信息整理输入、定期维护等），意图使广受质疑的信息保存部门收费行为合法化。因为根据有关民事法律的规定，信息保存部门与查询人一旦签定服务合同，双方便享受民事权利, 承担民事义务。查询人要进行信息查询, 信息保存部门就可以堂而皇之的根据民事合同的约定或法律规定, 要求查询人缴纳费用。

2、从行政法的角度认为合法性观点

查询人查询的信息，从专业的角度应该属于档案，或者是工商档案，或者是房产档案等等。按照《房屋权属登记信息查询暂行办法》及《中华人民共和国物权法》的相关规定，相关当事人有权查询、利用房产档案。然而，有权查询、利用并不等于无偿或免费查询、利用。在符合法律规定的权限条件下，当事人进行查询、利用是否还应该支付一定的管理费用?对此问题，物权法虽未涉及，但《房屋权属登记信息查询暂行办法》第十七条规定：“房屋权属登记信息的查询按照国家有关规定收取相关费用”。按照此规定，房管部门信息管理部门是有权收取查询费用的，这个费用的标准应该得到法律的授权。

信息保存部门收取查询费的理由有三：一是防止利用查询权，增加信息保存部门的工作量；二是补偿信息保存部门的档案管理成本；三是体现了公平原则，利用者承担费用，不用者不承担费用。

二、对信息保存部门收费行为违法性的理论分析

信息保存部门在其管理制度中规定的收费标准是没有法律依据的。根据《政府信息公开条例》第二十七条规定：“行政部门依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政部门不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。行政部门收取检索、复制、邮寄等成本费用的标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门制定”。
以上法律条文严格规定了收费的项目，收费的主体，收费的权限。

1、行政合同的概念和特征

行政行为是指行政主体行使行政职权，就特定的具体事项，作出的涉及有关公民、法人或者其他组织权利义务的能够产生行政法律效果的行为。行政行为以无偿为原则，以有偿为例外。包括行政主体依据本身单方意志作出的一方行为,和行政主体与行政相对方基于双方的合意作出的双方行为(如行政合同)。查询行为不是行政许可，也不是行政管理。信息保存部门和查询者的关系可以看做是一种行政合同关系。

这里所讲的“行政合同”是行政行为的一种，行政合同是指行政主体为了行使行政职能，实现特定的行政管理目标，而与公民、法人或其他组织，经过协商，相互意思表示一致，能引起一定行政法律关系产生、变更和消灭的协议。行政合同又被叫做行政契约或公法合同。行政合同在大陆法系属于法律概念；在英美法系属于判例法上或法理上的概念。在中国随着经济形式的转变发展，国家的“所有权”和“经营权”分离，政府部门的行政管理方式也发生了很大变化，行政合同也被广泛运用。
行政合同与民事合同最主要的区别自然是行政合同的行政性这一重要特征。另外在合同订立方面，行政合同的主体必须至少有一方是行政主体，另一方是被管理的公民、法人或其他组织，双方的地位具有不平等性；行政合同的订立是为履行公法上的权利和义务，具有公益性；行政合同双方的意思表示一致是在行政要求前提下的自愿和对等。在合同的履行方面，为了实现一定的行政管理目标，基于一定的公共利益的需要，行政主体具有指挥和监督权利，具有单方变更和解除合同的权利。表现在纠纷上，相对人对行政主体的行为不服，如解除合同、制裁行为等，可以提起行政诉讼^[2]。

行政合同与一般行政行为又存在着差异，行政合同是一种双方意思表示一致的单方行政行为，而不同于一般意义上的行政行为。理论上，人们一般认为，行政合同是一种双方行政行为。笔者认为，行政合同作为行政主体与相对人达成的一种协议，只有行政主体缔结和履行行政合同中实施的行为才是行政行为，行政合同相对人缔结和履行合同的行为因其主体的非行政性而决定了其不是行政行为。所以尽管行政合同经双方当事人意思表示一致，而不应当将行政合同行为称为“双方行政行为”。相对方的最后同意是行政合同有效成立的必备要件，这里注重了相对人的意思表示，也正符合了合同中的要约与承诺。从这个意义上说，行政合同的出现迎合了民主国家观念变化的社会思潮。行政合同行为作为行政主体实施的一种行政行为具有单方性，但其前提是双方意思表示一致。

2、信息查询行为是一种行政合同行为

把信息保存部门与查询人的查询关系看成是一种行政合同关系,是因为其完全具备行政合同关系的构成要件。

首先从主体的角度看，信息保存部门作为一个行使部分行政职能的部门，具有法律法规的授权，具有行政主体地位，还可以以行政部门名义执行有关部门行政职能。

其次，信息保存部门的信息保存行为，是其履行行政职能的一部分，法律法规规定，行政部门必须建立信息保存部门并提供查询服务，所以信息保存部门提供的查询行为是一种行政服务行为，不是为了自身的经济利益，而是为了公共利益的需要。一旦行政相对人对这种服务行为不满意，就可以以行政不作为提起行政诉讼；

第三，信息保存部门与查询人之间又是一种管理与被管理的关系。信息保存部门既是查询服务的提供者, 又是信息保存部门事务的管理者，信息保存部门是行政部门依法设立的为查询人提供信息服务的职能部门, 这就决定了信息保存部门可以以行政部门的名义行使对信息保存部门事务的管理权。信息保存部门管理的内容广泛, 其中重要一方面是制定包含信息保存部门规章制度。信息保存部门对收取查询费决定的单方性和一定程度的强制性说明信息保存部门和查询人的不平等性，而主体不平等性是行政合同重要特点。

其四，信息保存部门与查询人之间又具有合同性。当查询人去信息保存部门办理查询服务，查询人也要默认信息保存部门规章中涉及查询人的那部分规章的约束，这里没有商量的余地，这样就形成了一种合同关系，并且该关系形成的过程，具有明显的被迫性。这也是行政合同的一大特色。

三、信息保存部门收取“查询费”是违法的

既然信息保存部门与查询人之间的关系是一种行政合同关系，而“查询费”不过是合同一部分内容。行政合同一大特色，表现在合同主体权利义务的内容上。行政部门的费用由财政拨付，其中在拨付的费用中就包含了信息保存的费用。根据《政府信息公开条例》的规定，信息的公开和无偿性是行政部门在查询行政合同中的义务。提供查询是信息保存部门日常工作的一部分。行政部门既有管理职能，又有提供查询的职责。

早在1776年,瑞典就制定了《出版自由法》,赋予了普通市民享有要求法院和行政部门公开有关公文的权利。这是政府信息公开制度最早的记载，而现代意义上的信息公开公开制度是从美国开始的。美国的《信息自由法》是具有典型意义的信息公开法律，对美国政府各机构公开信息作出了规定。此外,美国又制定了一些列的法律规范信息公开，保证公民的知情权。中国虽然在2007年就颁布施行了《政府信息公开条例》，但是在具体落实上，信息保存部门却设置了种种障碍。对于信息保存部门的不配合也缺少实在的惩罚措施，这也导致了查询人对政府部门的不满。

我们认为这种收费的违法性跟政府信息公开和相关法律规定的知情权是相互交叉但又不相同的观点。信息保存部门保存信息的目的不是为了谋求利益，获得利润，而是更好的提供服务。只要查询者的查询行为没有侵害国家、集体或者第三人的利益，没有侵犯他人隐私、商业秘密、国家机密，查询者符合查询的条件（比如律师授权委托书等）就可以查询，而这种查询亦是免费的。

参考文献：

[1]认为查询工商档案不该收费 大学生凑钱打公益官司

[2]张树义.行政法与行政诉讼法学[M].北京:高等教育出版社,2002:122-130