任何事物，都有它的边界，作为人的行为规范，也不能例外。法律的边界即以人们的行为为对象进行调整。道德、宗教的边界则是对人的思想进行规范。同为行为规范，不同层次之间的边界，以人为主体，作为它的划分边界，如国民不同，则适用不同国家的法，但同一国民，行为所涉关系和属性的不同，确定法（广义的）内部之间的不同法的边界，进而确定相关规章分界。在法治社会，规范由它的边界来限制，若欲之超越，当然会产生相应责任，因此在法律层面上边界被超越的现象无处遁形，但在操作规章时，它的越界行为（权力滥用）较容易被掩饰，可能成为个别人为所欲为的工具。由此现在我们很有必要讨论一下规章的边界问题。

什么是规章呢？规章应当体现它的特定范围内的主体归属性和对应性。

谈及规章的主体归属性之前，我们先来认识一下宪章（宪法）的概念，即由国家意志做出的，对一国国民的总体行为进行调整（纲领性的）的法律即一国的宪章。那么是行政法规、部门规章，由一区域的行政机关做出的，对该区域内的公民的行为进行调整的规范构成行政法规或部门性的规章。然而由单位意志做出的，对本单位组成人员进行管理性调整而做出的则是单位规章。由于规章是由它的主管机关做出的，仅对自己本管理范围内的属下人员进行调整，从而能够体现归属于单位（团体等）的内部意志，并不表示对外部主体产生约束力。由此可知，规章具有主体的归属性，同时制定者与遵循者具有管理上的对应性，这才是合法的。因此凡对普遍的人或行为所产生的约束力，这是由法律产生的基础性（广泛性）所决定的。但只对特定区域、特定的主体产生管理上范围性规范，必然与相应规章相联系。规章的边界属性体现了制定者与遵循者间具有管理上的归属性。

至此，我们应先搞清楚规范的对应性问题，这样才能更好的明白规章的对应性。规范约束力来源于权利机构的授权和人们的认同，它认同范围的人越广泛，相应等级就越高。法律是由一国主权范围内的由人民授权并为人民所普遍认同的行为规范，人民性成为法律的权力基础，具体形式和内容则通过民意机关（权力）经特定程序制定认可，反映人民（阶级性也在其中，下同）意志、目的和利益，因此法律的约束力是人民自己权力的运用、确认和保障。法律的效力等级在规范体系最高的，由此与之低级的其他规范受法律制约和引导。所以随着规范制定者权限的递减而缩小，它管理下民众人数减少，它的意志性和目的性范围也就缩小。因此制定者，如果它不是国家机力机关和地方权力机关，则与特定区域、特定群体相联系的规范，只能与规章相联系，约束着制定者项下的群体，不能逾越群体以外的任何人。否则，制定者在对应性权力外运用权力，容易产生权力者滥用的现象，如果不加以限制，任它超越规章的边界，则它的代价往往是侵害人民的应有的民权（包括人权）。因此，我们只要明白了规章的边界，也就能分清享有权利的机关行使的权利是不是超越了边界而损害民权，就不会不知如何对其行为加以评判，稀里糊涂地让自己权力被处于麻醉之中，而不知觉醒。因此又可知规章边界另一属性，即为规章制定者权力与其管理项下的特定人或群体（也可以这样说，一定区域或一定职业组成范围内相对应的人民）间的对应性。

通过上述分析可知，规章的边界由它的管理者与遵循者的主体之间的属性来确定，以及制定者与其基础性的人民组成的对应性，这样也就是知道了规章应当所具有的法律性。我们通过立法法规定可知，凡与法律不同规定的规章，在立法法中己有裁决、撤销等规定，但对法律没有明确规定而规章做出不适当规定时，由有关机关撤销和改变的规定，缺乏程序性保障，特别对较小范围规章，尤为不被重视。由此，我们现从实务运用中规章的实际规范情况进行考察。

规章项下的约束力，在私权力下制定的，还在公权力下制定的，有不同效力表现。由私权力支撑的规章，它的遵照执行，可能因运用不合民主程序而处于非法地位，法律对此保障实现的程度较弱，但公权力的规章却容易被越界，可能大张旗鼓地利用公共资源被不正当地实施。臂如，曾有教育部制定颁布的学生伤害事故处理办法中关于学生人身损害赔偿归责的规定，意味着涉及学校范围以外责任主体也要适用该办法，那么它的对应性越界，也因此非法。可能有人提出，规章规定只要合理，那么相关对应性可予以弃之。那么，我们举例可证明它的谬误。例，甲逞强，无故将乙打伤，花费医疗费不足千元，乙的朋友丙闻此消息，为抱不平，前去上门找甲，使用武力将甲打服，并以此让甲赔款乙方精神损害等费用10万元。那么丙的行为可能涉嫌敲诈勒索罪。如果乙的朋友丙，知悉乙被甲打伤消息后，不用前述手段，而是让乙的伤势进行伤势程度鉴定，发现构上轻伤，那么以此为据与甲协商，达成甲赔偿乙损失10万元协议，这样以协商获取的赔偿款，没有触犯法律，故而合法。因此同样10万元赔偿款结果，为什么手段不同，结局评价具有天壤之别呢？这缘于暴力手段取得，为法律所禁止；协商取得，为法律所赞许，因此结局相同，但采取的手段非法性即有社会危害性，而受到法律否定的评价。同样规章的内容无论如何合理，只要超越它的边界，这就是非法的，这也是对规章要为民权维护进行制度性制约所必需的。我们可实务中如下案例为证，知道对规章的边界认识的必要性。

某司法局作出文件规定，律师在刑事辩护中，涉及黑社会案件，或作无罪辩护案件，或涉及政府的案件，须经该局审批方可受理规定。我们可从规章的边界角度判断，它明显是越界了。因为案件的辩护涉及当事人的委托关系，不能仅是律师归属于司法局主管的归属性，而将案件辩护中涉及了当事人委托关系纳入自己评价范围，此规章肯定是越界了，这理当由法律评价的事项不是有其作出的文件所规定的。又如法院为了自身安全，规定律师等民众因不属于本级法院人员而出入法院，采取了除检查措施外，还要进行一系例识别、准许、派人陪同等安保措施，这一措施在法律中是找不到的，这只是法院自己制定的，是自己对自己的内部规定，意味着与它的规章相联系的规范，则我们从规章的边界去考察，可认识到司法机关运用过程明显超越该规章应有的边界。法院制定自己内部人员的规范，但决不能规范内部以外的公众。采取检查措施可为大众所接受，一般不会有异议，但一系例的安保措施涉及人的自由和尊严的人权，仅法院自己制定，明显超越应有权限，则为非法。大家知道，法院属于国家机关，也是人民的机关，所属人员（无论自居为领导者）都是为人民服务的，是人民公仆，那有公仆自行制定约束主人（当事人）规章，去防着人民。所以法院即使采取的安保措施是合理的，没有合法授权，也不能成为采取安保措施的遮羞布。

另外企业的规章超越边界的案例，如银行客户去银行办理存取款项业务，银行以内部规定对办理金融业务的客户身份证件范围审查中，对律师执业证、驾驶证等国家机关颁布的证件，错误地认定为不是有效身份证件范围，只死认公安机关的身份证，发生如此的案例只能用“无知”来形容。银行单位以其规章规定的证件范围，而对国家法律所认可的证件不予肯定，则我们可用规章的边界知识来识别银行不当操作以及规章相应内容的不合法。

既然公权力者容易利用公共资源之便利，作出超越规章边界之外的规定，那么不管它是否谋取了私利，也不管它规定的是否合理，都要有相应行使权利的范围，否则公权力的公信力将遭受严重损害。那么如何处置公权力的规章呢。在法治社会里，在适择法律手段上，首先在民意机关（人大及其常委会）设置对规章异议听证程序，让规章处于民意机关的审查之下，进行合法性审查，自觉接受人民监督，完成宪政下法治，防止对那些逾权的规章以及这样规章下权力滥用。其次可让被规章约束的人有倾诉的空间，否则民众认为某规章是滥用，却无能为力，目瞪口呆看着出现不正当地运用的情况发生。这样让人民有这样一个权力，即有理由有根据地扔掉这块滥用权力者以规章为据的遮羞布机会。最后，应建设社会主义条件下的道义制高点，高举人权至上的旗帜，让规章获取合法性授权的同时，也可纠正规章在对应性上所出现的偏差。（作者郑建荣）

                  浙江民邦律师事务所律师

                   二0一一年三月二十七日