本报记者 肖明 山东单县报道

年近六十的农村妇女陈效兰“一鸣惊人”。

“他们现在不是在种地，而是在种楼”，4月23日，作为山东单县东郊徐庄村村民，说起自家耕地被开发商强占，一肚子火。

她家拥有的1.4亩农地，位于单县文化路以东，不久前，这块还在长庄稼的地，和附近900多亩地一起，被划为单县2010年城区3号土地，盖上了大楼。附近还余下400平方米的房屋，也正面临强拆盖楼命运。

此前，村民不是没有抗争过，到最后也只能乖乖领补偿款走人，由于补偿款不到位，村民一次次奋起维权。

努力似乎有了结果。2011年4月18日，国土部执法局局长李建勤通报了六起挂牌督办土地违法案件，单县违法批地案赫然在列，涉及单县政府违法批地问题。

当日违规建设的楼盘凤凰城暂停，然而截止到4月23日，已经停工的上述项目已经恢复，更大的规模化建设远未收场。

在单县当地还存在若干类似的违规用地情形，或者涉及农地未转国有建设用地前，直接入市；或者涉及补偿不到位，即提前卖地。

单县“地改”凶猛

类似的情况并非单县独有。一季度，全国发现违法违规用地行为9832件，同比上升3.7%，涉及耕地2.6万亩，上升2.5%，地方政府追逐GDP的热潮，使得工业园区扩区现象有所抬头。

“从第2季度开始，各地逐渐进入项目开工建设高峰期，对国土资源的需求明显增加，执法监管面临的压力增大。” 国土部执法局局长李建勤说。

农用地上的商品楼

当乡亲们的土地进入政府文告，成为一个个数字时，看不太懂的陈效兰有些着急。

国土部4月18日发出通报称，2010年2月，经山东省单县政府批准，单县国土资源局将336.4亩集体农用地、596.1亩国有建设用地一并挂牌出让。

据了解，这片合计932.5多亩的用地，位于单县“文化路以东，舜师路以南，单洲路以北，规划34号路两侧”，名为“单县2010年城区3号用地”(以下简称3号地)，拟规划商业和建设用地，总面积逾62万平方米。

根据国土部网站2010年3月9日发布的消息，该地于2010年3月5日，被单县广诚房地产开发公司以23149.2万元价格竞得。

目前，3号地共有47幢楼房正在建设，占地213亩，陈家的一亩多地就在此列，往昔的菜地已经夯土盖上了钢筋水泥，名曰“凤凰城”。

在国土部通报的同时，国土部执法局局长李建勤表态称，“此案涉及单县政府违法批地问题”。

山东国土系统的一位知情人士解释称，耕地是不能直接入市的。单县违规的方面在于，当地政府在农地还没变性就提前卖了。

根据记者从山东省国土厅的了解，一般农用地的征收，需先进行征收批准，然后进行征收公示，再进行对土地以及附着物的补偿谈判，待补偿协议妥当后，村集体方可以与地方政府签订土地收为国有的协议。

待土地收归为国有用地后，土地才能进入市场“招拍挂”；有资质的企业参与竞标，获得规划和建设许可证后，方可以动工。

“这个程序是可以灵活的，但是大体的先后顺序不能变，比如不能还没签订补偿协议，土地就被卖了；在土地还没批为国有建设用地之前就入市，也不行。”上述人士称。

政府的刚性文告之下，是农民不得不离开土地的无奈。

陈效兰记得，去年3月份，3号地被房产公司“买下”时，很多家的田地里还种着麦子，那时候青青的麦苗，还不知道即临的命运。

一个月后，徐庄村出现了被征土地人均补偿公告，按照人均1.828万元的标准，给予地上附属设施补偿，对此很多农民表示不满。

比如陈效兰家3个人有地，共分得5.4万元。她有些不平，“卖给开发商是每亩180万，给农民才4万元，差距太大。而且没有了地，以后生活怎么办？”

农民们的不满是有道理的。陈效兰自己的1.4亩农地，所在徐庄自然村的56.22亩地，连同周围150多亩地，已经变成了47幢接近封顶的凤凰城楼盘。

而按照市价，若凤凰城入市后，预计将以每平方米3000元销售；并且，陈效兰等人希望她在3号地区域的原农村商业房屋，应按新楼盘商铺价格补偿，即每平方米不下1万元。

正如之前国土部所通报的，3号地建设进度远远快于其土地性质审批进度。

单县政府2010年2号文件对3号地有专门说法，“经研究，同意将该宗621672平方米土地现对外挂牌出让，同时将该土地上报农转用征收与土地审批，批复后办理施工建设手续后，才可进行施工建设。”

负责代理村民诉讼的山东方遒律师事务所律师李岫岩调查发现，实际上，到去年6月份凤凰城开工时，实际上只有商住一期的125513平方米，是真正的国有土地，一期工程在“菏泽发改委2010年的218号投资文件”中获得了核准。

“这就是说，他们尽管在去年二三月份挂牌出让了据称是62万多平方米的国有土地使用权。但实际上，当中除一期地外，不少地尚是集体农用地，农用地是不能直接交易的。他们把农用地直接以国有土地的名义卖了。”李岫岩说。

这一点，正在当地调查的山东国土和国家土地督察系统调查组已初步判明。一位调查组成员介绍， “单县的问题是过于灵活。比如土地没变性就招拍挂，还有农民的土地和附着物补偿还没签订，土地就被卖了或者施工了，这是严格禁止的。因为协议没签，等于是土地没变性”。

未批先建

记者在当地调查发现，除凤凰城的违规问题外，其他大量土地性质未变就拍卖，以及未拍卖就提前建设的情况在该县大量存在。

以国土部网站2011年3月9日公布的成交显示，单县2011年城区1号的37.85公顷面积，作为批发零售用地(单县西外环以东，北园路以北，万隆路以南)近600亩，于2011年1月26日到2月25日挂牌出让，公示期为2011年3月9日到3月15日。该地为单县万隆置业有限公司获得。

奇怪的是，该地3月份还在公示，记者实地调查却发现，该项目在去年10月早已动工建设，作为山东万隆国际批发城的南区部分，目前已经接近封顶。

而同属于万隆国际批发城(共1200亩)土地的北区部分——单县2010城区47号，土地出让面积是19.78公顷，根据国土部2010年12月20的公告，该47号地已经于2010年11月17日至12月16日挂牌出让，成交价为5934万元。

更奇怪的是，仍有当地农民，在2011年3月份，才刚刚与西北出入口开发建设指挥部签订房屋补偿协议。这意味着，在农民未达成房屋拆迁补偿协议签订前，该块地已经被卖。

凡此种种，皆属违规。

山东土地学会秘书长张增顺告诉记者，一般农村集体用地，在征收前先要进行国有建设用地征收的公示，公示期不得少于5个工作日；然后是征收单位与农民就被征收的耕地和宅基地，以及房屋的补偿签订协商。如果县政府和农民就补偿协商完成；县政府和村集体才可以签订农用地转为国有建设用地的协议。

之后才是国有土地拍卖、建设等等。“在没有谈妥补偿前，土地是不能变性的，不过，目前各地基层普遍出现先建后报，边建边报等违规情况。”张说。

此外很多农用地，在未经变性，直接出租用于工业建设的，也大量存在。

单县四里埠村村民提供的以租代征协议显示，单城105国道以北，占地1500亩的土地被规划成玻璃纤维加工区，四里埠村5组的50多亩地位列其中，被以每年800元，或1200斤小麦的市价，从2007年起征用47年。记者在现场调查了解到，包括山东单县众鑫玻纤公司早在2004年已入住并运转多年。

单县城关镇张吴村一位村民也告诉记者，当地在孙窑村的农田也被征用给企业。记者在现场看到，该地企业名称尚未出现，不过厂房已经存在。

此外，记者发现，一些投资项目还存在多占地的嫌疑。比如根据国土部的1月24日公告，单县2010城区53号土地，被单县浙商置业有限公司、单县浙商财富置业有限公司，在2010年12月22日至2011年1月21日受让。该地为国有土地，用于批发零售业，时间为40年。

记者在现场调查发现，目前该地已经被全部圈地，而上述公司现场公布的规划图为600亩建设浙江商贸城用地。

更离奇的是，一些仍在里面居住的村民告诉记者，目前房屋补偿协议并未签订，但是土地已经提前被卖，在补偿款方面至今仍有争议。

“而且国家说拿走的是400亩，不知道怎么被圈600亩。”一位村民说。

整个单县，到底有多少农用地未签订补偿协议，就已经转为国有用地性质，以及多少农用地转为国有用地后还没招拍挂，就已经动工，尚难以得知。全县多少农用地被以租代征，更是难以了解。

“根本的问题是，农民只是被要求去按手印签订补偿协议，至于协议本身，很多农民还拿不到，也不知道是怎么补偿的。”一位农民嘟哝说。

离奇的项目

不惜违背常规程序大搞项目建设背后，是政府跨越式发展的“决心”。

以当地政府工作报告提供的数据显示，2009年单县就启动了44个旧村改造项目，新建农村住房272万平方米。

相应，单县全县新落地投资3000万元以上工业项目64个，其中过亿元项目34个，实际利用境外资金1100万美元。

“只有坚定不移坚持大项目建设，实行大招商，加快大建设，推进大投产，才能实现单县经济发展的新跨越。”政府工作报告如是指出。

山东土地学会秘书长张增顺直言，目前诸多经济后进地区都在加快建设步伐，这导致很多建设用地跟不上，因此不得不采取边建设边申报的情况，甚至不惜侵犯农民利益。

“地方要快速发展，对于土地的需求太大；然而国家批的土地计划，往往只能满足1/3的需求，地方为了争优不得不变通”。

所谓的争优，是指各地加快经济发展步伐。数据显示，2011年全国经济增速目标为8%，山东是10%，菏泽为14%，单县则是目标16%，争取做到19%。

单县政府想实现，未来在全市八县一区的位次，由倒数第一位上升至第六位。

凡此种种，都是因为GDP的指挥棒在作祟。

中国社会科学院农业所李国祥进一步指出，表面看来确实如此，背后深层原因还在于作为农业大县，财政收入低，财政支出压力大重，然而国家和省两级财政转移支付缺乏，故很难保证县级财政正常运转。

因此，穷县往往盲目地发展新项目。李近期在广东、山东、河南等地基层县调研发现，很多沿海的污染企业开始向内地，特别是落后地区转移，这使得一些农业大县，面临很大的环境压力。

“如果国家不解决一盘棋的转移支付问题， 包括理顺对粮食等农产品(18.70,0.00,0.00%)的价格补贴政策，农业县的根本农业发展就会有问题，他们转而只好追求房地产工业的发展，短期可能得利，长远看来只有害而无利”。

并且，李也担心，单县等地盲目上马项目带来的远期顾虑。

记者沿着单县北环路发现，不大的单县，规划了两万多亩的工业、商业用地，涉及到家具城、家居城、纺织服装城、建材城、美食城等项目。

李国祥认为，一个县可能支撑不了这么多的经贸商业，“可能会出现空城的情况。”