翟桂申诉翟士宪、翟书岩、村委为

土地承包经营权流转纠纷案件的

办 案 评 析

一、土地承包经营权流转产生的法律和政策背景：

1981年春季，少部分地区集体耕种农田开始试点实行小包干儿，1983年开始推广联产承包制，有相关政策性指导意见。随后，各市（地）、县、乡（镇）倡导发展高效农业种植、“菜篮子”工程等，到 1988年开始相继陆续出台一些土地使用权流转的政策性措施。

《土地管理法》第十五条规定：“国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”

土地承包经营权流转，是指通过承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。土地承包经营权流转最早是农村集体经济组织成员之间自发进行流转形成的，“土地承包经营权流转”一词是1995年提出的，国发﹝1995﹞7号文 国务院批转〈农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知〉的意见》中明确提出“建立土地承包经营权流转机制”。

2008年10月12日党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。该文件指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

文件也指出，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

目前，我国农村集体土地使用权流转的方式主要有七种形式：转包、出租、互换、转让、入股、反租倒包、托管等形式。

其中，反租倒包是指由农村集体经济组织出面把农户的承包地反租过来，集中连成一片，约定给予农户适当的经济补偿，再把土地承包进行转租或发包给农户、个人或企业单位。

二、土地流转案例案情摘要：

委托当事人翟c系宛城区瓦店镇八里铺村12组人，全家七口人，1993年秋依法承包12组9.1亩耕地。2000年9月底，村民组为响应政府提高农田效能的号召，由村委、村民组划定南新公路东的农田，有村民组统一反租集中，实行反租倒包的形式流转给村干部翟b种植西瓜，其中，有翟c家的四亩承包田也被流转给翟b种植（有承包合同及附流转农户承包田的明细账）。翟b种植两年，因经济效益不佳，随按明细账将转包的农田逐户退还给原承包户种植。因翟c和翟b合伙种植大棚的纠纷，故翟b有意不退还翟c家的四亩承包田，双方为此发生纠纷，自2003年起为四亩农田的承包经营权多次进行调解和告状，但政府和法院各持己见，互不立案。经过多次上访无果，后翟c来律所咨询，承办人首先向翟c释明相关的法律、法规及政策，其次帮助分析目前法院系统不乐意立案的背景，考虑对方翟b身为村支书的相关因素，最后建议直接去法院立案。翟c最终于2007年底以“土地租赁纠纷”在宛城区法院立案，具体诉讼请求是：判决被告翟b返还原告四亩承包田；支付土地租金9600元。

2008年10月14日，翟c依法收到（2008）宛白民初字第449号民事裁定书，裁定驳回原告的起诉，理由是宛城区法院认定“原被告的争议应为土地使用权纠纷”，依据《土地管理法》的有关规定，应当经人民政府处理，不能向人民法院直接起诉，故依据《民事诉讼法》第一百一十一条之规定裁定驳回原告起诉。

三、接待咨询及办理委托代理简要：

2008年10月15日上午，翟c持（2008）宛白民初字第449号民事裁定书及相关证据来律所咨询并决定委托代理，咨询焦点一是该案到底是土地行政案件还是民事土地承包经营权案件；二是宛城区法院裁定驳回起诉是否合法合理。

通过当事人对案情的陈述，结合裁定中的基本事实记载及基础证据，依据法律、法规及司法解释的相关规定，参考土地流转的相关政策规定，综合分析整个案情，答复：确定本案不是土地所有权纠纷，不属于行政案件；当事人可以依据《土地承包法》及法规的相关规定，或依法申请土地承包合同仲裁，或直接向人民法院起诉。既然翟c选定了直接起诉，人民法院依法应当受理，进行实体性裁判，宛城区人民法院驳回起诉的裁定认定事实有误且适用法律错误，建议依法提起上诉。

当事人翟c与律师事务所办理了委托手续，并依法进行了特别授权，决定对该裁定进行上诉，2008年10月18日依法提交上诉状。

四、具体承办案件流程摘要：

首先、系统理解相关法理、法律、法规、政策以及司法解释的规定，全面分析近年来省、市两级法院在审理此类案件的指导性意见和倾向，认真研究和梳理相关法理依据。

其次、依法查阅原审卷宗，核实、分析相关证据，确定工作方案。

再次、认真综合分析并确定本案的准确案由；摘抄相关法律、法规及司法解释；分析确定本案的争议焦点；找准案件的突破口；初步整理代理认识及意见，为开庭做好充分的准备。

其四、按时参加庭审活动，针对二审法院合议庭宣布仅对本案进行程序性审理的庭审决定，调整举证、质证和辩论的重点和策略；认真听取合议庭归纳的争议焦点：“此案该不该法院审理即法院该不该管？”，适时合理的进行补充：“原审法院裁定适用法律是否错误？”（被合议庭采纳）；围绕争议焦点进行有理有据的辩论：1、原告依法享有公力救济途径的选择权；2、原告是享有诉权的合法主体；3、起诉有相关法律依据支持 ；4、起诉符合起诉条件；5、属于人民法院的受案范围，法院对该案依法享有管辖；6、原审裁定适用法律错误。

其五、鉴于此案程序性争议较大，承办人适时与承办法官沟通或者交换意见，考虑到大部分法律人对这一较偏领域的学科知识研究不深的客观现实，书面建议此案提交审判委员会讨论决定，建议被法院采纳。

五、终审审理结果摘要：

（一）、撤销南阳市宛城区人民法院（2008）宛白民初字第449号民事裁定书。

（二）、指定南阳市宛城区人民法院对此案进行审理。

六、结案评析：

1、此案是农村土地反租倒包的一类新型土地承包经营纠纷案例，因绝大多数参与此案的法官及其他诉讼参与人对农村土地 包的演变过程不甚了解，加上土地案件解决的多元化现状，在《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（2009.6.27通过，2010.1.1施行）出台之前，上级法院的指导性意见倾向于不立案或者驳回起诉的司法背景，该类案件审查起诉、处理结果不一，极少此类案件正常进入实体性审理。

2、正确理解和运用“反租倒包”的概念、产生的社会背景及相关法理是解决此类案件的基础。

3、正确理解与运用法律、法规及司法解释的效力位阶和灵活掌握政策的基本导向是公平处理此类案件的基石。

4、涉及此类案件的法律、法规、司法解释与政策规定不尽一致是处理此类案件的困惑因素之一，司法实务期待统一和完善。

七、小结：

委托人对终审裁判结果表示非常满意，相信自己执着维权终能得到胜利的希望，增添了依法维权的勇气和信心。

承办人对此裁判结果表示满意，捍卫法律尊严，依法协助维权，是律师职业的职责。

八、相关法律法规政策及司法解释摘抄：（略）

河南梅溪律师事务所律 张清斌 整  理