“电子警察”执法制度的缺陷[1]

1执法主体有待推敲

首先, 执法人数违法。《行政处罚法》第37 条明确规定: “行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人”。《交通警察道路执勤执法工作规范》第9 条第三项也规定: “交通警察在道路上执勤执法时应当遵守以下规定: 在公路上执勤时, 不得少于二人。需要设点执勤的, 应当根据道路条件和交通状况, 临时选择安全和不妨碍通行的地点进行, 避免引发交通堵塞。”而“电子警察”执法不要说二人, 一人都没有, 其是否符合执法程序值得推敲。另外,无法正确实施回避制度。《中华人民共和国道路交通安全法》第83 条规定: “交通警察调查处理道路交通安全违法行为和交通事故, 有下列情形之一的, 应当回避: ( 一) 是本案的当事人或者当事人的近亲属; ( 二) 本人或者其近亲属与本案有利害关系; ( 三) 与本案当事人有其他关系, 可能影响案件的公正处理。”但是由于使用了“电子警察”, 人们就无法确认操作“电子警察”的执法者是否存在应当回避情况, 是否在操作“电子警察”执法过程中存在违法行为。比如, 把关系要好的人的违法纪录删除, 对报复的对象修改记录从重处罚。

2 执法程序有待研究

《公安机关办理行政案件程序规定》第32 条规定: “违法事实确凿并有法定依据, 对个人处以五十元以下、对单位处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚, 可以由办案人员当场作出行政处罚决定。”也就是说, 对个人处以五十元以上, 对单位处以一千元以上罚款都应当执行普通程序的规定。而“电子警察”针对超速行驶、闯红灯、未按照指示交通标志、标线指示行驶以及在禁停路段停泊车辆等情况所作出的处罚一般都在五十元以上, 因此, 应当按照普通程序进行处罚。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第27条规定: “按照一般程序作出处罚的, 应当按照下列程序实施: ( 一) 询问当事人违法行为的基本情况, 并制作笔录。当事人拒绝接受询问、签名或者盖章的,在询问笔录上注明情况; ( 二) 书面告知违法行为人或者机动车所有人、管理人违法行为的基本事实、依据、拟作出的行政处罚及其依法享有的权利; (三) 对当事人陈述、申辩进行复核。复核结果应当在笔录中注明, 由当事人和复核人签名、公安机关交通管理部门盖章; 当事人拒绝签名的, 在笔录上注明情况;( 四) 制作公安交通管理行政处罚决定书; ( 五) 公安交通管理行政处罚决定书应当由当事人签名, 公安机关交通管理部门盖章, 当事人拒绝签名的, 交通警察应当场在公安交通管理行政处罚决定书上注明;( 六)公安交通管理行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人。当事人不在场的, 应当在七日内依照《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定, 将公安交通管理行政处罚决定书送达当事人。”而“电子警察”执法过程中却没有按照以上程序进行, 而是直接告知当事人违法, 请当事人前往违章记录所属大队接受处罚, 在程序上除了让当事人在打印出来的《公安交通管理行政处罚决定书》上签字之外, 没有执行以上规定中的其他程序。

其中最重要的是这两点[1]：

1.告知方式不合理

告知程序是一种基本的行政程序制度。根据规定, 告知程序应当发生在行政机关作出行政处罚决定之前。在现行“电子警察”执法过程中, 公安机关交通管理部门一般做法是让当事人通过当前开通的网站上查询或拨打声讯电话、定制收费短信、人工服务等方式供车主及驾驶人查询交通违法信息或将违法信息刊登在有关媒体上。然而, 违法行为人没有主动去获取告知内容的义务, 加上公安机关这种告知方式很难以让告知内容有效到达被告知者, 从而达不到真正的告知目的。

2.当事人的陈述权和申辩权得不到保障

我国《行政处罚法》第32 条规定:“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见, 对当事人提出的事实, 理由和依据应当进行复核; 当事人提出的事实、理由或者证据成立的行政机关应采纳”。第41 条规定:“行政机关及其执法人员拒绝听取当事人的陈述、申辩, 行政处罚决定不能成立”。而现行“电子警察”执法中, 公安交通管理部门在未听取当事人对违法行为事实确认和对没有违法行为事实的辩解前就下达《行政处罚决定书》, 就是没有给予法律赋予当事人的陈述和申辩的权利。

3 交警能否依据“电子警察”的记录直接进行处罚[2]

“电子警察”所拍摄的相关音像资料作为执法过程中的一个重要证据是值得肯定的, 但把它作为行政执法的充分依据是值得推敲的。因为《行政处罚法》第32 条规定: “当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见, 对当事人提出的事实、理由和证据, 应当进行复核; 当事人提出的事实、理由或者证据成立的, 行政机关应当采纳”。“电子警察”执法不是一种当场执法, 充其量, 只能说是一种执法的证据, 不能作为执法的充分理由。这是因为, “电子警察”拍录违法行为到通知有关人员前来处理是有一个过程的, 这样一个过程中,当事人陈述和申辩的权利被无形剥夺了。实际上, 当事人违法可能存在多种原因, 所以,单凭“电子警察”记录的证据来处罚是不充分的。这些原因包括但不限于如下情形: 1.因为天气的原因导致当事人看不清交通信号灯, 交通标识、标线; 2.因为交通标志设置不合理, 如树木、房屋, 或者由于其他人为因素导致交通标志被遮挡或交通标志线无法看清; 3.执法的“电子警察”本身就存在故障; ( 4) 受人胁迫而违法; ( 5) 为了紧急避险而违法;( 6) 没有违法而被认为违法。根据《行政处罚法》第30 条的规定, 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为, 依法应当给予行政处罚的, 行政机关必须查明事实; 违法事实不清的, 不得给予行政处罚。显而易见, 不听取当事人的陈述和申辩, 仅凭“电子警察”的记录就给予处罚是不合理的, 这不能体现行政法上的合理性原则。

4 依据“电子警察”的记录进行处罚是否与“教育和处罚相结合”的原则矛盾

有人认为, “电子警察”除了罚款, 并不能起正面教育作用, 不能及时纠正司机的违法行为。而且“电子警察”虽然是高科技产品, 但并不是没有缺陷。据了解, 一些城市已经出现了许多针对“电子警察”的产品, 例如电子狗、GPS 雷达探测器, 还有就是假牌照或是套牌车的问题等。相当一部分违章司机认为还是交警亲自执法比较好一些。例如, 某司机占道驾驶, 被交警抓到, 由于民警的执法态度特别好, 也明确地告诉他这样做会造成什么样的后果, 并希望他不要再犯同样的错误。这件事给他的印象特别深刻, 从此他开车再也没有占道行驶了, 这种效果不是“电子警察”所能达到的。[1]

5 违反过罚相当原则

《行政处罚法》第4 条规定:“设定和实施行政处罚必须以事实为依据, 与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。但实践工作中, 只要被“电子警察”摄录到的违法行为, 不论具体情况如何都靠上限处罚。如《道路交通安全法》第99 条规定:“机动车行驶超过规定时速百分之五十的, 处二百元以上二千元以下罚款”。法律赋予了公安交通管理部门一定的自由裁量权, 但是公安交通部门并没有充分考究行为人具体违法情节, 而是一律给予二千元的罚款。( 3) 违反了“一事不再罚”原则。《行政处罚法》第24 条规定:“当事人的同一个违法行为, 不得给予两次以上的罚款的行政处罚”。但在一些特殊情况下的“电子警察”执法中有违反一事不再罚原则的现象, 主要表现为两种情形: 一是当事人在同一路段的同一交通管理部门管辖范围内实施一个连续的违法行为( 如多闪闯红灯) 而被此路上多个设立的“电子警察”摄录到, 从而被交通管理部门按多个违法行为处罚; 二是违法行为人在高速同一路段被不同部门的雷达测速仪记录, 给违法行为人以数个独立的违法行为处罚。我国《行政处罚法》第29 条规定:“违法行为有连续或者继续状态的, 从行为终止之日起计算”。但公安部法制局于2005 年3 月2 日下发的《公安部关于对交通技术监控记录的违法人如何进行处罚的请求的批复》〔公专[2006 年]66 号〕文件将上述界定为多个独立的违法, 该批复违反了《行政处罚法》的规定, 也给公安交通管理部门运用“电子警察”执法带入了误区。

6 “电子警察”的处罚对象应该是谁?[1]

当机动车审验的时候, 如果车辆有违章纪录就不予验车, 这是目前全国各地的通行做法。然而, 这却与《行政许可法》的内容不相符合。因为《行政许可法》第17 条规定: “除本法第14 条、第15 条规定的外, 其他规范性文件一律不得设定行政许可。”也就是除法律、行政法规、规章以外的文件都不可以设定行政许可。所以, 公安交通管理机关对有违章纪录的汽车, 在符合安全条件的情况下不能加设禁止性的规定, 而应当按照法律、行政法规的规定予以验车。至于行政处罚, 应当通知违法当事人接受处罚, 而不能将行政处罚作为验车这个行政许可的前置程序。

由此而引发的问题是, 机动车的所有人或者管理人跟违法者是不是同一人呢? 在“电子警察”执法的时候总是将两者混为一谈, 但如果违法者不是机动车的所有人或者管理人, 那么势必出现执法对象错误的问题。这样的情况在现实生活中是存在的。比如, 在汽车租赁行业, 往往是警察的罚单到的时候,租车者( 违法者) 已经还车走人, 而对汽车的拥有者或管理者处罚,其合理性值得商榷。当然还有将汽车借给他人的情况, 或者几人共用一辆车的情况, 由谁来接受处罚更为合理也是应该研究的问题。