实现煤炭业可持续发展与法律政策保障问题研究

安勇华

（榆林学院  ，  陕西 榆林  719000  ）

摘要：煤炭资源是一种宝贵的不可再生的重要能源，对我国建设社会主义现代化强国具有重要的作用，但是由于部分煤矿业经营不善，管理不善，加之国家这方面的法律政策相对滞后，执法力度不够，因此在煤炭资源开发利用中出现了盲目开采，违法开采，造成了资源浪费、生态破坏、环境污染等问题。针对这一现状改变过去的煤炭业的粗放式经营，加大煤炭立法执法，发展循环经济，实现煤炭业可持续发展意义重大，发展循环经济，实现绿色煤炭业是煤炭业发展的出路，健全的法制建设则是煤炭业发展循环经济实现绿色煤炭业的法律保障。

关键词：煤炭业；可持续发展；法律完善

煤炭是我国的主要能源，对我国经济建设有重要作用，但是煤炭又是一种不可再生资源，它的储量会因为人们的不断利用而不断减少。由于长期以来的传统的掠夺性开采模式引发了资源浪费及环境恶化等后果，又因为煤炭行业存在着巨大利益空间，所以在社会上造成收入差距过大，出现分配严重不公平的不合理现象，以至于导致民怨四起，人民内部矛盾激化，社会不稳等因素增加。因此完善煤炭业法律政策，加大煤炭业执法队伍建设，寻求一种新的发展模式迫在眉睫。发展循环经济，发展绿色煤炭是一种科学的、合理的、长远的发展模式，是解决煤炭业当前存在问题的可行之策。

一、大力发展循环经济促进煤炭业可持续发展

煤炭资源是一种非常宝贵的稀缺的不可再生的重要能源，对我国社会主义现代化建设，对我国建设以人为本社会主义强国具有重要的战略意义，煤炭资源弥足珍贵，所以我们要改变过去那种原始落后的开采模式，寻求一种长远的，能够对资源达到最大化最充分的合理利用模式，尽量减少对资源的浪费破坏，我们不仅要节省利用煤炭资源而且要做到把开采煤炭产生的伴生物质作为下游产业的工业原料。把开采煤炭所产生的废弃物质再回收利用，变废为宝。最终走一条资源利用高、安全有保障、环境污染少、经济效益好的可持续发展的道路。

（一）、循环经济概述                                              

循环经济与传统的高能耗，高污染，只追求数量多、规模大、发展快的发展模式不一样，它是一种新的经济增长方式，它倡导的是一种建立在物质不断循环利用基础上以资源高效利用为核心，以低消耗、低排放、低污染、高效率为基本特征的的经济发展模式，它是一种符合可持续发展理念的科学的经济发展模式，实现“煤炭资源—煤炭产品—煤炭伴生废弃物—再生资源”的不断循环发展的生产过程，它在追求经济利益同时，要求降低资源消耗，最大限度地节省煤炭资源，而且要使资源做到最大化最充分的利用、周而复始不断循环，一个生产工艺的尽头是另一个工艺的开端；不仅要减少开采煤炭产生的污染物和废弃物的排放数量，而且要使开采煤矿所产生的煤炭伴生物、废弃物再回收利用、再资源化；不仅要实现单个煤炭企业的安全高效生产，无污染无破坏生产，而且要延长煤炭产业生产链条，做到将上游煤炭开采所产生的废弃物变为下游产业的生产原料，充分实现废物回收利用，变废为宝，从而达到资源的最大限度利用，最充分利用，循环往复利用。

发展循环经济是使有限的，最宝贵的资源能够不仅满足这代人的生活生产，而且要使这最弥足珍贵的资源惠及子孙后代。是要做到不仅人与人和谐相处，而且要实现人与自然和谐发展，它是一种较之传统发展模式更高的发展模式；是转变传统的粗放式经济增长方式，走一条新型工业化道路，走建设资源节约型、环境友好型的可持续发展道路的一种发展模式；是将环境保护从传统的先污染后治理向源头预防为主做起，污染治理齐头并进转变的更为有效保护环境的发展模式；是缓减煤炭资源免遭严重破坏、减轻环境污染压力，实现我国全面建设社会主义现代化强国，促进人与自然和谐发展的必由之路的发展模式。

（二）、煤炭业循环经济体系的构建

1、发展循环经济必须依靠科技手段

首先，要加大科学技术知识学习，通过广播节目、网络电视媒体、煤炭相关专业培训、煤炭相关业务学习、以及到各地参观交流、参加知识讲座等形式，加强与科研院校的沟通与协作，依托国内大专院校和科研院所，实施重大科技项目，支持产学研联合共建企业技术中心，我们还要学习国内外有关循环经济建设产业的最新研究成果，加强煤炭开发技术指导，培养适应现代化企业发展的高素质管理人才和技术人才，以此提升煤炭企业发展循环经济模式技术要求的应有的技术水平。其次，依靠科技全力推行做到绿色开采，洁净开采、高效开采。寻求适合我国国情和适合我国煤炭资源开发的最科学的方式，最大限度提升煤炭资源的可开发范围，最严格地限制采用原始落后的生产方式进行煤炭生产。我们要研究世界上最先进的最一流的生产设备、发明最先进的采煤方法、采煤工艺，最大限度提高煤层的回采率，做到对煤炭资源最科学、最合理、最高效、最充分、最环保、可持续的利用。我们要改革现行煤炭采掘的较落后的生产工艺，不断采用煤炭开采高新技术、利用煤炭开采新工艺从而增加煤田开采面积和煤矿回采率。我们要发展采掘机械化，用先进的装备和科技手段提高回采率，要采用大型自动化、智能化采矿设备进行综合开采，有条件可以引入无人驾驭机器人作业等新技术。

2、发展壮大企业规模，进行煤炭集约化、规模化开采，提高煤炭资源利用率

对煤炭产业组织进行优化改组，优胜劣汰，扩大现有公司企业规模，建设高产高效集约化矿井，依据煤炭资源储备条件和地理条件，科学合理确定新建煤矿企业的规模，重点建设大型矿井和中型矿井，大中型矿井实力雄厚，技术好，设备先进，便于煤炭的集约化生产，小煤矿资本薄弱，开采方式落后，管理混乱，是煤炭业秩序混乱的罪魁祸首，限制小型矿井，从源头减少煤炭占有量，减少浪费。

3、延长产煤炭产业链条，实现对煤炭伴生物质的综合有效利用

开采煤炭不仅会产生煤炭而且还会产生大量的煤炭伴生物质，对煤炭伴生物质如果不进行有害处理和有效利用，那么就会污染环境，破坏生态，甚至对人民群众生命健康造成重大损害，进行回收处理综合利用，还能变废为宝，利国利民。首先，我们要做好煤矸石的合理利用。我们在采煤时会产生煤矸石，煤矸石是一种固体废弃物，它会释放有害气体，污染环境。对此，我们要尽量减少煤矸石的排放量，提高开采技术，少采煤矸石，对于产已经生的煤矸石尽量做到煤矸石井底液化。比较好的处理方式是我们能做到对它回收利用，用煤矸石填充矿坑，采煤塌陷区，更高层次的是用煤矸石发电、制造建筑材料，建立以煤矸石作原料的发电厂，制砖厂等。其次，要加大对瓦斯气体的科学处理和回收利用。采煤时会产生大量的瓦斯气体，瓦斯浓度过大会出现暴炸，会引发煤矿安全事故，会酿成矿毁人亡的悲剧。所以要加大科技投入，加大对瓦斯科学利用的科技攻关力度，突破瓦斯技术利用的科技瓶颈。我们要研究高效瓦斯抽放技术和科学合理的瓦斯回收技术，瓦斯综合利用技术，我们要大力发展瓦斯发电、瓦斯生产炭黑及瓦斯民用项目，探索瓦斯项目的产业运行模式。再次，做好对污染的矿井水的无害处理和合理利用工作。要对矿井水进行消毒、净化处理，做到矿井水的无害排放，使有毒的矿井水重新得以利用。

延长煤炭产业链，煤炭是初级产品，原煤生产利润空间有限且非常的低，我们过去只是靠大量出售煤炭初级产品来发展经济，这只是一种最原始的，低效益的经济发展模式，我们要想在煤炭业获得长期的更大的经济效益，得到更多的利润，必须延长煤炭业产业链条，实现煤炭产品结构升级，对原煤进行再加工、深加工。我们可以科学规划认真思考建立更多的适合本地经济发展的产业链条，如煤-电-高能载体产业链，也就是建立电厂把原煤用来发电，这样既缓减了煤炭外运的压力，又提高了煤炭利用价值；煤-焦（气）-化产业链，把原煤再加工，把原煤加工成焦炭、煤气、化工产品；煤-油-化产业链，把原煤深加工，生产出价值更高的煤焦油，煤化工产品。我们可以做成：以煤炭产业为龙头，形成以煤炭业为主导，以电力、焦炭、煤化工、建材加工、商业贸易服务等产业齐头并进共同发展的多元发展格局，尽最大力量实现煤炭资源就地转化。延长煤炭产业链条，这样不仅能提高煤炭附加值，从煤炭上创造出更大收益，而且可以为本地创造出更多就业岗位，缓减就业压力。煤炭地区要由多挖煤，多卖煤转向就地转化用好煤，要以煤兴业，多元发展，要加快对其它新兴产业的发展，这样不至于多年后出现煤尽城衰的凄凉局面。我们目标是要在煤炭业建成绿色型、环保型循环经济产业链条，在追求经济效益同时要切实做好资源保护、环境保护，最终实现煤炭资源资源科学开发、综合利用。

二、我国煤炭工业走可持续发展之路，实现绿色型、环保型煤炭业的法律保障

煤炭资源是发展国民经济的重要能源，对我国社会主义经济建设具有重要的不可替代的作用。因此我们要有健全完善的法律来规范煤炭业的运行，我国的法律政策要为我国煤炭业要发展循环经济，实现煤炭业可持续发展起到保驾护航的作用，但实际上我国目前煤炭法律体系严重滞后且不健全，不能发挥出它应有的作用。针对目前煤炭业的混乱局面亟需在胡锦涛总书记科学发展观理论指导下做进一步修改完善，加强煤炭法制建设，做好煤炭立法、煤炭法律修改、煤炭法律废除工作，健全完善以现行《煤炭法》为主的我国煤炭法律体系，并且要加强煤炭执法队伍建设，培养一批专业型，高素质执法人员，而且要做好普法宣传工作，让全社会成员要学法、知法、最后能自觉守法，在煤炭行业同样要做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，最终实现“依法治煤”， “依法治煤”是实现我国煤炭工业全面、绿色、环保、可持续发展的治本之策，也是我国煤炭业当前极为紧迫的任务。

（一）、完善煤炭立法

1、完善煤炭行业的市场准入制度

根据我国《宪法》规定，矿产资源属于国家所有，即全民所有，加之煤炭资源又是一种不可再生资源，所以要严格控制开采权，要提高资源利用费率，煤炭资源虽好但不是唐僧肉，谁都想来咬一口，煤炭资源不能任人占有，谁想采就采，谁愿意用什么方式采就用什么方式采，人民的资源要做到人民共享。我们要完善煤炭开采、煤炭资源保护、矿区环境保护、煤炭资源科学利用方面的法律法规，国家要在加强煤炭勘探开发规划基础上，要严格煤炭资源开发审批管理制度，为人民当好家做好主。当务之急是马上完善煤炭行业市场准入制度，从源头控制不符合煤炭开采资质的申请主体进入煤炭行业。具体做法是:首先提高我国对煤炭资源勘探和开发申请进行审批的行政等级，相关法律要明确规定只有省级以上人民政府煤炭主管部门才能有权批准煤炭资源的勘查开采申请，以下级别的政府部门无权审批。其次是规定凡从事煤炭勘查和开采的申请主体，其必须符合法律规定的煤炭勘查开采资质条件，如果煤炭勘查和开采企业的经营规模、勘查开采技术水平、环境治理能力和环境恢复能力、安全生产能力、对煤矿职工的权益保障能力等指标达不到法律规定标准的，其对煤炭的勘探权和开采权申请一律不得批准。通过提高对煤炭业入行的行政审批等级从而提高煤炭行业的市场准入门槛，从源头堵住不符合勘查开采资质的申请人，杜绝非法煤矿小煤矿的出现，从而减少和消除对煤炭资源的浪费和破坏。

2、完善现行资源有偿使用的制度

煤炭是一种不可再生资源，要做到有偿利用，等价利用，科学利用，避免煤炭行业出现暴利。在我国煤炭资源管理领域要明确规定探矿权和采矿权的有偿取得原则，防止由于探矿权和采矿权的低偿或无偿取得所可能引起的煤炭资源浪费和矿区环境破坏。在主体申请探矿权，开采权时，审批部门要根据井田范围，煤炭资源储量收取科学合理的资源利用费用，当前煤矿业混乱跟过低的开采费用有极大关系，由于过大的经济利益诱发了煤矿业一哄而上，违法乱纪现象的产生。

煤矿业后续发展中要完善和健全税收征收的法律法规，完善和健全煤炭业目前不科学，不合理，不完整的税收征收制度。我们要把煤炭资源有偿使用作为煤炭业税制改革的总的指导思想，在这个大原则指导的前提下，对煤炭业资源税的征收办法和资源补偿费的征收办法要进行大刀阔斧地改革，不是粗枝大叶，细枝末节的修改，而是要彻底换血，转变思维方式，法律制度的修改制定要与煤矿业的发展情况相适应，要实事求是，与时俱进，制定确实可行的科学的法律法规。具体可以先从下面几个方面改进。（1）按照煤矿企业回采率高低，实行区别税率。保护矿产资源，节省利用有限资源，是实现煤矿业科学发展，可持续发展最简单，最实效的办法，所以我们要最大限度地提高煤炭回采率，最大限度地综合高效利用煤炭资源，而要做到这一点仅仅靠人们的自觉自律是远远不够的，我们要通过国家科学合理的税收制度来规范人们过激的开采行为，而且要尽量做到公平公正，按照煤矿业回采率的高低实行区别税率，不搞一刀切。对煤炭回采率高的企业实行低税率，对煤炭回采率低的企业实行高税率，这样迫使煤炭企业改进装备，提高采煤技术，从而达到对煤炭资源的最大化利用。（2）、改变过去那种单纯按照煤炭生产量和销售收入为基数计征的征税办法，变为产量跟煤炭资源存储量相结合，重点按煤炭资源存储量征税的办法。如果只按一定时期煤矿的生产量征税，那么就会有一些企业为了盲目追求经济效益只采容易开采的煤层，而丢弃较难采的边角煤层，从而导致煤炭资源的大量浪费。我们要对煤矿企业所占煤田范围煤炭资源存储量多少进行科学计算，预先收取一定比例的资源占有费用，把预先按存储量征收和逐步按生产量征收有机结合起来。（3）、按照煤质优劣，开采难易程度等综合因素进行考量，区别对待，制定不同税率。土地有级差地租，煤炭业也存在这个问题，煤炭资源同样存在着优劣好坏，有的煤田煤层厚，煤质好，覆盖薄，易开采，那么就该按较高的税率征税；有的煤田煤层薄，煤质一般，开采环境恶劣，那么就应该按较低的税率征税。这种税收征收办法对那些开发经营贫矿的煤炭企业也有利可图，这样可以做到对有限煤炭资源最大化利用，防止采肥弃廋。（4）、加大煤炭业后续的税收税率。目前煤炭业一哄而上，违规违法现象大量出现，与煤炭行业的暴利有着极大关系，人无利不早起，过大的利益诱发了很多人铤而走险，不惜犯罪，从而造成了煤矿业的混乱。而且引发了严重社会问题，收入差距拉大，造成严重的贫富悬殊，加之这些占用人民资源先富起来的暴发户，没有引领大家共同致富，而是挥金如土，骑在人民头上作威作福，社会上不满情绪增加，不和谐的声音出现，人民内部矛盾激化，社会不稳定因素增多了。所以加大煤矿业税率，取消煤矿业暴利，做到人民资源人民共享，子孙后代的资源不要让我们这代人挥霍殆尽，最终实现有序开发，科学开发，和谐开发。

3、完善煤矿安全和矿工权益保护类立法。

完善健全煤炭安全方面的管理制度，依法保障煤炭行业从业人员的应有的合法权益。这一点体现了以人为本的原则，重点是制定《煤炭安全条例》、《对外合作开采煤层气管理条例》、《煤矿瓦斯治理规定》、《煤矿安全事故报告和安全调查处理规定》、《煤矿生产安全监察处罚办法》等政府规章；制定《煤矿井下从业人员特殊保护条例》、《煤矿井下从业人员危害防治管理办法》、《煤矿企业特种工作人员资格审查和管理办法》等地方法规和政府规章。

4、完善有关生态环境保护的制度

主要是制定《煤矿矿区环境保护条例》、《煤矿矿区环境保护实施办法》、《煤矿矿区环境破坏处罚办法》、《煤炭深加工与就地转化管理办法》、《煤炭资源科学利用综合利用管理办法》等规章，并且要注重落实，使这些法律规章在规范保护生态环境和资源综合利用的方面起到应有的引导规范作用。

5、建立煤炭资源战略储备制度

国家要完善健全煤炭立法，对现行的对煤炭资源勘探、开发和保护体制进行大刀阔斧地改革，胆子大一点，步子迈的快一点，针对目前煤炭业存在的问题，我们应当从国家煤炭资源安全保障的高度考虑问题，我们要高瞻远瞩，把煤炭资源的利用放在一个事关国家兴衰存亡的战略高度考虑，做到对煤炭资源的一个整体战略布局和一个惠及子孙后代的长远战略布局，做到对煤炭资源勘查开发进行科学合理的规划，包括长期规划、中期规划和短期规划，从而达到对煤炭资源开发利用的统筹规划和合理配置。

（二）、加强煤炭执法

1，关闭小煤矿，违法煤矿

继续保持高压态势，坚持常抓不懈，加大对无证开采、违规开采、非法开采、死灰复燃小煤矿的打击力度，对非法开采小煤矿发现一处，取缔一处，把关闭对象从非法和不具备安全生产的煤矿，扩展到淘汰落后生产力，以及清理纠正违规越权核准和不符合安全标准的新建、改扩建煤矿。对非法矿主无视国家法律、无视监管、无视生命的违法犯罪行为造成严重损害的，必须绳之以法，严厉打击。

2，加强执法队伍建设

执法人员加强政策法律学习，增强法律认识，提高执法素质。国家权力在煤矿业的非正常介入是当下煤炭业难于治理的重要因素，执法人员确实要做到有法必依，执法必严，违法必究，做到不被经济利益所诱惑，不接受贿赂，不搞权钱交易。对于执法干部非法入股办矿，自己办矿，或者搞权钱交易非法庇护的，应该给予党纪政纪处分，构成犯罪的移送司法机关处理。

3，健全和完善煤炭行业执法方面的法律法规

煤炭业法律法规不够完善健全，是当下煤炭业存在混乱的主要原因，所以我们要尽快健全煤炭立法，我们在健全完善煤炭资源科学开采、安全开采方面的立法的同时，必须制定破坏煤炭资源，破坏矿区环境所应处罚的法律法规，必须进一步明确规定各种非法开采、违法开采和破坏煤炭资源、破坏生态环境行为所应承担的明确的具体的法律责任，不仅要完善健全处罚矿主等企业相关人员的法律法规而且要完善健全处罚在煤炭资源管理过程中徇私舞弊违规操作的国家机关工作人员的法律法规，这样便于在煤炭执法中有法可依，有利于严厉制裁和打击各种浪费煤炭资源和破坏生态环境的违法行为，从而促进煤炭资源的科学开发和合理利用，实现煤炭业的可持续发展。

（三）、环境资源保护宣传和法制教育相结合

在煤炭立法，环境立法，煤矿税法逐渐完善基础上，要加大普法宣传，通过广播电视，网络媒体，报刊杂志，标语牌，传单多种渠道， 通过悬挂横幅，发放宣传材料，开展现场法律咨询活动，出动宣传车等多种普法方式提高国民法律意识，保护资源意识，保护环境意识，做到自觉守法，抵制违法犯罪。

三、结语

总之，我国各级人大，政府要通过不断完善煤炭立法，加大煤炭执法力度，做好普法宣传，使煤炭行业做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，使煤炭业走上法制化轨道，最终做到“依法治煤“。煤炭企业要在环境保护方面加大投入力度，在煤矿开采技术，开采方式，开采设备方面加大投入力度，并且要在资源利用方面要有个长远的、科学的、合理的规划。煤炭企业在完善科学规划基础上，要提高开采技术，发展产业链条，力争实现污染的最小化排放和废物的循环再利用。在开发利用煤炭资源的同时，一定预先想到如何才能做到最大化地、充分合理地、综合利用煤炭资源，企业在追求自身经济利益的同时，一定要首先考虑到国家发展、社会发展的长远利益，不仅考虑当代人的利益而且要考虑子孙后代的利益。一定要改变过去传统的掠夺性生产模式，寻求资源重复利用，多次利用的循环发展模式。只有这样，才能确保我国煤炭资源安全，实现煤炭企业可持续发展战，使煤炭利益不仅惠及这代人，而且能惠及子孙后代。

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Coal industry sustainable development and legal policy protection problem research

AN Yonghua

(Yulin University, Yulin Shaanxi719000)

Abstract: Coal is in China of main energy, on economic construction and social development has important role, but due to mismanagement, management poor, legal policy relative lag, law enforcement efforts enough, so in coal resources exploitation in the appears has blind mining, illegal mining, caused has resources waste, and ecological damage, and environmental pollution, problem. For this situation to change extensive management of the coal industry in the past, increasing legislative enforcement of coal, the development of circular economy and realizing sustainable development of coal industry is significant, developing circular economy, green is the way out for coal industry development of the coal industry, perfecting the legal system of the coal industry is the development of recycling economy green legal protection in the coal industry.

Keywords: coal industry; sustainable development; legal perfection.