引  言
    耶林说过这样的话：“正义的女神一手持有衡量权利的天平，另一只手握有为主张权利而准备的宝剑。” 而问题是当正义的女神也面临利弊的抉择时，人们还能期待天平的公正和宝剑的光芒吗?
    目前，我国的行政诉讼管辖制度就彷徨在这样的困境之中。一直以来将高级别的行政机关做被告的案件系属于某些基层法院而诱发的程序和实体的“公正难”问题引起理论界和实践界的广泛关注，具体表现在：非正常撤诉居高不下，法院审理案件承受的压力过大，地方行政权对司法权的干预过强等等。这一问题若能得到妥善解决，不仅有利于规范诉讼秩序，在追求正义的旅途中更进一步，而且有利于树立法律的权威，维护法律的信仰。“正义女神挥舞宝剑的力量与操作天平的技巧得以均衡之处，恰恰是健全的法律状态之所在。” 此间，建立西方行政法院制度的方案被理论界所青睐。行政法院最典型的当属法国，同大多数国家的“单轨制”不同，法国的审判体制呈现出“双轨制”的特征，即存在着行政法院和普通法院两大系统。行政法院和普通法院互不隶属，各自独立，行政法院审理行政案件，普通法院审理民事和刑事案件。以这样一个专门的审判机构来防范外来因素的干预。
    本文从行政诉讼撤诉率居高不下这个冰山一角出发，以借其窥级别管辖问题之全貌，立足于我国的传统文化和乡土人情社会的国情，认真分析了等级制度，打破了原来大多将等级视为封建糟粕的传统思维，探讨了等级的秩序性和正当性，由此出发提出了在行政诉讼中建立级高不审查原则，提高行政审判审级。以在我国国情基础上的制度创新取代学界一些学者呼吁的移植西方行政法院制度的模式。
任何一项改革都不是一蹴而就的，理顺行政诉讼管辖出现的种种问题也不可能有一劳永逸的方法，完善这一制度需要几代人甚至更长久的努力。以往有谈论行政诉讼级别管辖的学者，但真正成文的却很少，而从文化和社会的视角来审视这个问题的更是少之又少。本文权作为抛砖引玉之作，寄盼理论界和实践界更多的学者来探讨这个问题，期盼行政诉讼制度不断完善，公正之树长青，正义之法长存！

    一、行政诉讼撤诉抛出的迷团
    高位运行的行政诉讼撤诉率一直以来都作为理论界和实践界关注的焦点。以重庆三个区县的行政诉讼撤诉为例可见一斑。其中，表中数据的非诉执行占据了受理案件的绝大部分比例，如果仅列诉讼案件则会更加稀少， 而撤诉案件往往都是这些诉讼案件。即便如此，案件的撤诉率仍然高的惊人。
  

重庆三区县行政诉讼案件受理和撤诉情况明细（含非诉执行）：

    此外，四川宜宾中级人民法院的相关资料显示，近五年行政案件的受案数量每年都以近10％左右增加，但撤诉率也居高不下，维持在40％多。《行政诉讼法》（以下皆称行诉法）实施后，全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3，最高时达到57.3％！从一些行政法官的报告中，我们看到个别地区的撤诉率竟然一度高达81.7％！ 抛开非诉执行案件，仅分析诉讼案件不难发现这样一个引人思考的问题——撤诉比例居高不下，而且还逐年攀升。学理和实践论述行政诉讼撤诉等相关问题的文章也屡见不鲜，这么多触目惊心的数字，带给人们的岂能是一句震撼所能形容？
    联系行诉法诞生的背景和现实产生的诸多问题，恐怕所有人都意识到行政诉讼制度运行所存在的潜在危机——正常撤诉的寥寥无几，而非正常撤诉的不胜枚举，其原因就在于作为当事人一方的原告“势单力薄”，而行政诉讼被告则“权大气粗”，一旦被告籍此身份向原告施加压力，行政诉讼何谈进行？公正何以言之？首先，就原告方面来看：一则，原告刚一起诉，行政机关发现具体行政行为确有问题，主动变更或者撤消具体行政行为，原告见好就收。这一问题看似原告的个案得到了圆满的解决，但与此类似而推广的多案便无从救济；二则，被诉行政机关往往把握着原告的命脉，握有“生杀予夺”的大权，更为可悲的是，这种大权又并非是一次性权利。在这种有利可图和委曲求全的双重诱惑和压力下，原告此时不申请撤诉，更待何时？其次，就被告方面看：无论是原告迫于压力的撤诉，还是法院动员原告撤诉，都是因为惧怕手中掌握着各种资源支配权，各种事项决定权的行政机关。 一旦作为被告走上法庭，行政机关往往感觉丢面子，“官老爷”就好像失去了威信；就内部来说，行政官司的输赢更事关行政政绩的考核，万一败诉不仅毁了形象，更评不上先进，那可真是“陪了夫人又折兵”。于是，或威逼，或利诱，或疏通法院争取原告撤诉的情形便屡见不鲜了。最后，就法院方面看：在现行行政诉讼法管辖制度的条件下，基层人民法院负担了绝大部分行政诉讼案件，这其中的被告除了乡镇政府、县政府部门，还可能包括县政府、市政府及其部门，甚至省（直辖市）政府的部门，此时法院所面对的一方已经升级为一个由党政机关组成的庞大的系统，而法院的人、财、物均受制于斯。承担如此巨大的压力，无论是法院还是承办法官均已经不能承受公正之轻，所以“协调处理”，动员原告撤诉自然也就见惯不怪了。在现行的管辖制度框架基础上，法院不管是因为“顶不住压力”，还是为了“搞好与行政机关的关系”，抑或“怕社会影响不好”，都可以看作身处夹缝中的法院在左右为难的情况下，以“撤”为上，争取回旋余地的策略。 在三方合力的作用下，高位运行的撤诉率也就不足为奇了。
    居高不下的撤诉率已经使正义的天平产生了倾斜。在这一问题上，众多学者和实践部门的精英各抒己见：交叉审理、提高法官业务能力、提高公民意识、缩短审理时间、不搞“变相调解”、认真审理撤诉申请等等。 尽管这么多的真知灼见拓宽了改善的思路，但是很多设想落实起来远远起不到标本兼治的作用，甚至是否能够在实践中找到生存的土壤还尚未可知。

    二、我国行政诉讼管辖的现状及问题考
    （一）我国行政诉讼管辖的现状
    从撤诉审视我国行政诉讼的管辖也许仅仅揭开了冰山一角，我国现行的行政诉讼管辖制度承载了行诉法太多的期待，也留给了行诉案件太多的遗憾。那么我国现行行政诉讼法管辖制度究竟呈何状态呢？
    1．诉讼管辖的涵义解析
    行政诉讼管辖是指人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。其功能在于明确第一审行政案件的审判权所属的具体法院，即解决某一第一审行政案件具体应当由何级、何地法院受理的问题。 管辖权是人民法院司法权的实现形式，用来确定一个法院所拥有的权力性质和范围，以及划定可行使职权的地域界限。正确规定诉讼管辖，有利于人民法院及时、合法地行使审判权，有利于当事人行使诉讼权。行政诉讼管辖可以说是行政案件纳入公力救济的大门，只有管辖确定，法院才能对案件进行审查，才能开始行政诉讼程序，公力平台的纠纷解决才能得以实现。因此，行政诉讼管辖制度的重要性不言而喻，如何设置管辖制度是解决现行行政诉讼所突现的一系列问题的关键。就此意义上说，行政诉讼管辖的设置问题不仅仅是一个程序问题，而且是一个实体问题；不仅仅是一个法律问题，而且是一个政治问题。
    2．我国行政诉讼管辖的现状
    行诉法在两便原则和均衡人民法院负担原则的指导下对行政诉讼管辖进行了一系列规定。
    （1）级别管辖
    级别管辖是指上下级法院受理第一审行政案件的分工和权限。 我国行政诉讼法从第13条到第16条对级别管辖进行了规定。
    基层人民法院管辖除上级人民法院管辖的第一审行政案件以外的所有行政案件。除非法律明文规定其他法院管辖，都属于基层人民法院管辖，因此这并不是赋予基层人民法院对行政诉讼案件或拒或收的自由裁量权。该条文设立的初衷首先缘于基层人民法院是我国法院系统中最低一层的审判机关，其设置大体同我国县、市级（直辖市的区、县）行政区划相一致，可以直接面对大量的审判案件，及时解决纠纷；其次，基层法院所在地与当事人住所地联系紧密，这样既便利原告起诉和被告应诉，同时也便利人民法院及时有效的处理行政争议。
    行政诉讼法规定中级人民法院管辖下列三类案件：第一类，确认发明专利权的案件、海关处理的案件；第二类，对国务院各部或者省、自治区、直辖市政府具体行政行为提起诉讼的案件；第三类，本辖区内重大、复杂的案件。 高级人民法院管辖本辖区内重大复杂的第一审行政案件。最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。
    我国行诉法本着均衡人民法院负担的原则在四级法院之间就管辖问题进行了明确的规定。但是，随着现实情况的变化和实践的检验，该规定的弊端也日益显露，急需完善，鉴于下文将做详细论述，此处仅略提及。
    （2）地域管辖
    地域管辖是指同一级法院受理第一审行政案件的分工和权限。 学理上把地域管辖分为一般地域管辖、特殊地域管辖、专属管辖、共同管辖和选择管辖。我国行政诉讼法做了如下具体规定：
    首先，行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。 一般地域管辖体现了原告就被告的原则，便于行政机关参加诉讼，利于法院审判和执行。其次，对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。 特殊地域管辖便于当事人，特别是原告进行诉讼。再次，关于专属管辖的规定，因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。最后是关于共同管辖和选择管辖的规定，两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。共同管辖和选择管辖是一个问题的两个方面，共同管辖是对人民法院的管辖权限而言的，而选择管辖则是当事人行使诉权而言的，共同管辖是选择管辖的前提和基础，只有出现共同管辖的情况下，才能谈得上选择管辖。
    行诉法关于地域管辖的四条规定，是两便原则在立法中的具体体现。级别管辖与地域管辖共同构成了法律上的“经纬线”，将具体的行政案件聚焦到某一个具体的法院。
    （3）裁定管辖
    裁定管辖是指在某些特殊情况下以裁定的方式确定行政案件的管辖法院。 它包括移送管辖、指定管辖和管辖权转移。由于本文在论述中仅涉及管辖权转移，因此移送管辖和指定管辖将不作阐述。 管辖权的转移，又称移转管辖，是指基于上级法院的同意或决定，将下级法院有管辖权的行政案件转交上级法院审理，或者上级法院将自己有管辖权的行政案件交由下级法院审理的管辖形式。 由此可见，这是法律赋予上级法院的一种司法裁量权，但这种裁量权不能违背立法关于管辖的精神和原则，不能随意滥用。但在实践中，由于某些地方干涉、地方保护主义的因素作梗，上级法院将案件交给下级法院审理，由此给下级法院的肩头增加了一副其承受不起的担子的情形却屡见不鲜。
    3．我国行政诉讼管辖的特征
    从我国行诉法立法现状可见，我国行政诉讼管辖制度存在着一些鲜明的特征：
    （1）行政诉讼管辖划分的是上下级法院、同级法院彼此之间的分工和权限
    正如前文所述，行政诉讼管辖所解决的问题，不仅仅包括上下级法院之间“纵”向的分工和权限这条“经线”，还包括不同地域的同级法院之间“横”向的分工和权限这条“纬线”；而本文所要重点讨论和阐述的则是级别管辖的这条“经线”。
    （2）行政诉讼管辖制度与民事诉讼管辖制度相仿
    1982年颁布的《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法的规定。”籍此依据，我国行政审判制度诞生。1990年开始实施的《中华人民共和国行政诉讼法》标志着我国行政诉讼制度正式确立。我国行政诉讼与民事诉讼存在着天然的联系，行政诉讼的很多制度——譬如本文论及的管辖制度，都继受于民事诉讼的相关制度。这种天然的联系决定了行政诉讼管辖制度与民事诉讼管辖制度的相似性。
    （3）行政诉讼管辖是人民法院受理第一审行政案件的分工和权限，不含第二审及再审的管辖问题
一审结束后，并不排除有第二审乃至再审的可能，但是此时已不是管辖所规制的范畴，因为第二审程序和再审程序是第一审程序的继续和延伸。一审确定，二审乃至再审的受案法院相应得以确定。
在执行程序中存在着理论上所谓的执行管辖，依现行法律的规定，执行管辖的确立是按第一审案件的管辖标准而定。第一审案件的管辖问题解决了，执行管辖的问题自然迎刃而解，因此本文仅就第一审案件的管辖进行分析。
    （二）我国行政诉讼管辖折射出的问题
    行诉法实施以来，其所规定的管辖制度在实践中发挥了巨大的作用，为行政案件纳入公力救济的平台提供了法律的依据。但是，在“民不与官争”的传统思维潜移默化的作用于社会的现实条件下，“民告官”案件呈现出一系列与立法的初衷相背离的问题，在管辖制度中表现的尤为突出：
    1．级别管辖审级过低，法院面对高行政级别的被告时压力过大
    在便于当事人进行诉讼和便于法院公正行使审判权两个因素之间存在着内在的矛盾，如果考虑便于法院公正审判，排除来自其他机关的干扰，就应当由较高级别的法院审理行政案件；如果考虑便于当事人进行诉讼，就应当尽可能地由离当事人住所地较近的基层法院管辖。 而在立法中，这一矛盾没有得到合理的解决，最终出现了基层人民法院这一最低的审级管辖第一审行政案件的规定。而被行政相对人推上法庭的被告往往是各级人民政府或者是各类行政机关，包括本级人民政府和上级人民政府的职能部门。无法想象在这样一个级别倒置审理的情形下，一个县（区）的人民法院在面对省厅部门的被告时，承受了多大的压力；更无法想象此时所谓的裁判公正如何能令原告信服，因此，非正常撤诉居高不下的情况也就得到合理解释了。
    显然，这一问题引起了立法者的高度注意。最高人民法院司法解释规定，被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不宜审理的案件，由中级人民法院审理。该司法解释似乎能解决一部分问题，至少使本级以上人民政府这一管辖难题尘埃落定了。可结果真是如此吗？某学者曾代理过状告邯郸市人民政府的诉讼，到邯郸中级人民法院去起诉，中院以基层人民法院适宜审理为由不予受理，到基层人民法院起诉，基层法院认为本院不适宜审理，应由中院受理，象踢皮球一样踢来踢去，两级法院始终都不愿意接手这个“烫手的山芋”，以至于立案都很难。究竟何谓不适宜审理，究竟何谓重大影响，就象玩空手道，仁者见仁。经过百般努力，上述案件最后才在基层法院立案，邯郸中院掌握的原则为所有以邯郸市人民政府为被告的行政诉讼，一律由基层人民法院管辖，这样如果一方上诉，仍然在中级人民法院掌握之中。 由此可见，该司法解释的本意是好的，但在实践中却没有收到预期的效果，甚至毫不夸张的说，该规定反而变相的成为了地方保护运作的一道法律屏障。如何判定不适宜审理，如何判定重大影响，这些均缺乏严格的标准，很难具体操作。所以，往往出现上文所述案例的情形，基层法院和中级法院之间相互推诿，或者降低审级来保护地方政府的权益。
    2．地域管辖的“原告就被告”原则使得地方干涉从可能转为现实
    一般地域管辖的“原告就被告”原则，是指“被告在哪个法院辖区，原告就应当到哪个法院起诉，案件就归该被告所在地法院管辖。” 
    立法伊始，在两便原则的指导下，以“原告就被告”的方式设置管辖权，正是两便原则应有的内涵。一方面，就被告而言，案件发生地多为被告机关所在地，就原告而言，多是行政机关辖区的相对人。由作为被告的行政机关所在地法院管辖，既可以方便相对人行使诉权，又可以方便行政机关应诉，同时也有利于法院调查取证与执行。另一方面，地方性法规、规章以及规范性文件均有区域性特点，而这些规范往往是行政机关执法的依据和参照，由行政机关所在地法院管辖，能够保证行政机关执法和法院审查所依据规范文件的一致性，避免产生规范的冲突。
    就象杂草也可能伴随着禾苗在稻田里疯狂的生长一样，问题也随之产生了。行政机关与其所在地的法院之间往往存在着千丝万缕的微妙联系，不可避免的会产生种种行政干预，使法院在案件的审理中难以独立行使审判权。我国法院体系与行政区划大体是对应设置的，司法辖区与行政辖区往往是一致的，这必然造成一个难以回避的问题，那就是法院的人事任免和财政分配受地方的权力机关和财政机关的控制，同时还受地方党委的领导。在法院审理行政诉讼案件中，作为被告的行政机关为避免败诉往往通过上述机关利用工作指导、人事任免、经济控制等各种权力来贯彻自己的意志，对法院、法官施加无形或有形的压力，从而干涉法院独立审判。政府及其职能部门遇到棘手的争议时，便把矛盾常常推给法院；而法院为了同把握自己各项厉害权利的行政机关处理好关系，则在审理行政案件上畏首畏尾，甚至通过各种方式将案件“拒之院外”。可以说，一个出类拔萃的法官并非一定是一个专业知识精湛或者实践经验丰富的审判员，而往往是一个权衡利益的高手。
     3．均衡法院负担原则未得到落实
    均衡法院负担原则确立的初衷是合理分担各级、各地法院之间的任务，但是，目前的管辖现状却未能使该原则得到落实。首先，基层法院一般只有一个合议庭， 即便相对于数量不多的案件，审判人员的数量也是捉襟见肘；而中院物质条件和司法环境相对较好，但一审案件却少之又少，笔者在川南调研时，某中院2006年一审案件挂零。同时，各个地区之间也不平衡，相对来说东部的基层法院受理的行政案件较西部的多，比如2006年笔者调研时，浙江某县级市前三季度便受理行政诉讼69件，而同期川南某地级市的所有基层法院平均受案不足十件。
    一方面，中院资源闲置，另一方面，基层法院任务繁重；一方面，某些基层法院相对清闲，另一方面，某些基层法院相对繁忙。均衡法院负担原则如何在实践中得到切实的运行，是管辖制度不得不面临的问题。
    4．具有特殊性的行政诉讼管辖制度不能单纯的效仿民事诉讼
    行诉法关于管辖的原则及管辖的规定都不同程度上沿袭了民事诉讼法的相关规定。这在行政诉讼制度建立伊始对推进我国行政诉讼的进程起着里程碑的作用。一则，行政诉讼法颁布的仓促性必然留下了许多有待完善的问题；再则，随着实践的发展，这种不协调性日益加重。值得注意的是，行政诉讼在主体的地位、司法行政化、地方干预等等很多方面都与民事诉讼存在着差异，如果民事诉讼的管辖制度一直作用于行政诉讼的实践，那么行政诉讼所面临的需要迫切解决的问题的出路也许将永远沉沦在彷徨之中。因此，完善行政诉讼法，建立符合行政诉讼本身特征的管辖制度急需提上日程。
    5．管辖权下移使地方保护主义“有法可依”
    由于管辖权转移缺乏严格的规范，导致司法实践中出现因管辖权转移而发生的司法腐败问题，尤其是管辖权下移最为突出。其表现是司法当中的地方保护主义，通过改变案件的一审管辖以达到改变案件的终审法院，进而操纵诉讼结果的目的。在行政诉讼中，往往法院将本属本院一审的行政案件自主或者被迫下移至下一级人民法院，从而为行政机关逃脱法律的制裁发挥了暗渡陈仓的作用。
    6．法院体制的设置存在着亟待解决的缺陷
首先，法院在外部关系上呈现出司法权地方化的倾向。正如前文所述，我国法院与行政区划的设置相对应，司法辖区与行政辖区大多重合，这样法院的人事和财政均“受制于人”。现实中，层出不穷的地方干预使得审判权独立行使成为空谈。其次，法院在内部关系上呈现出司法权行政化的倾向。受政治文化的影响，我国司法体制带有明显的行政化色彩。“各级法院之间决不是单纯的审级关系，实际上也和行政机关一样有行政级别，上下级之间存在着领导和服从关系。上一级法院对下一级法院指导工作，甚至对个案进行提前介入，而下一级法院因处于被领导地位而不能不接受来自上级的指示，主动地向上一级法院请示汇报已成为通行做法。” 笔者在川南调研中获知，基层法院遇到疑难案件进行“内部请示”已成为常态，变相形成了“一审终审”。
    7．司法权对行政权的依附，行政权对司法权的干涉
    中国自古以来，行政权同司法权就有一种朦胧的关系，以前行政兼理司法，司法权力是附属在行政权力之下的。而现代虽然我们高呼法治，司法独立，但是司法权何去何从仍然还在困惑中摇曳。最高权力作为司法权之外的真正的司法权，在中国今天还是在广泛的而且真正的起作用，第一个是中央总书记直接批示案件，第二个是政法委直接审批案件；第三个是中央专案组直接督办案件。这就是最高权力行使司法权的方式，这就是我们的最高权力权断，这就是司法权对行政权的依附，这就是行政权对司法权的干涉。
    在中国传统的政治文化底蕴之厚积薄发中，本是无可厚非，但这反映了一个通向法治化道路的曲折的问题。在目前司法实践中，存在着不力的一面，所以产生了大量的缠诉、信访，而行政权力的介入，在另一个层面上起到了督促的作用。但是，从法治的角度来审视这个问题，每个法律者都可能会怀揣一个忐忑之心而坐立不安。饮鸩止渴的放任行政权力干涉司法权力在短时间的效果无法弥补长期的代价。
造成这样的局面是任何人都不想看到的，行政诉讼管辖制度本身固有的级低而无力的弊端也在客观上滋长了行政权力与司法权力的暧昧。从根本上改变这种情形需要从思想、文化、制度各个层面进行思考，一立百破，代价是巨大的，但是，从管辖制度的切入不失为一种可能的改善。
    8．乡土人情社会的底色所衍生出来的“人情案”
    中国的社会是一个乡土人情的社会，不同于西方的团体格局 ，乡土人情社会是以维系着私人的道德所诞生出来的差序格局。在这个格局下，以私人道德为基础的人情自然成为了社会的底色。很难想象中国的社会失却了人情会变成何种状态。但任何东西都有两面性，“人情”也是一把双刃剑，特别是在建立法治国家的征程中，如何运用这把剑成为了摆在所有法律工作者面前首先要解决的问题。
    在行政诉讼中，被告的行政机关负责人和所属成员均是赋有级别的，同样，作为法院的院长、庭长也是同级别挂钩的，他们同样都是各级权力机关所派生出来一府两院的组成人员。正如前文所说，乡土人情社会都是以私人道德的波状所形成的差序，因此，不同的级别便会形成不同级别的社交圈子。在这种状态下，各个负责人之间往往都是构成这个差序的波纹，因此“人情”案在法院和行政机关的上层之间便慢慢的发酵了。
    这个问题是否一定具有破坏性，本文姑且不论，就从现代法治进程而言还是不得不认真思考的一个问题，这就需要在文化、体制各个环节着手，但最基本的便是打破级别的禁锢。从小的方面说，级别管辖的调整确实是一个符合实际的突破口。
    （三）考察问题产生的原因
    管辖所折射出来的诸多问题，原因是深层次的并且是多方面的：
    1．管辖级别之因
    上述众多问题产生的一个重要原因就是管辖的级别过低，基层人民法院的一般管辖之规定使得一审法院审理案件多面对高级别的行政机关，或者掌握资源的强权机关。由于我国权力机关派生出“一府两院”的制度设置，各级司法机关同各地方行政机关相对应，同样体现为一定的行政级别。这样在具体的案件中，低级别的法院审理高级别的行政机关的现象也就在所难免了。
    自然，这样的窘境是建立在预先设定审判机关独立行使审判权的基础上的，但真正能做到司法机关不受任何干涉吗？首先，“级低”审“级高”违背了自上而下的权力分配，使得权力的序列产生错位。其次，“级低”审“级高”无形中给系属法院带来了压力。再次，“级低”审“级高”增加了作为被告的行政机关就该案指手画脚的机会。最后，“级低”审“级高”的裁判结果无论公正与否，给原告及社会都造成了在程序上难以就正当性自圆其说的印象，长此以往，极易导致法律信仰的危机。
    2．权力配置之因
    法院的人、财、物受制于同级政府，造成司法权受制于行政权。“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。” 在这种环境下，法院的意志是否能自主的行使都成了问题，更谈何在“民告官”的案件中“为民作主”呢？我国宪法第3条规定：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。第126条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这是对审判机关、行政机关和检察机关“分工合作”关系的定位，质言之，这种关系具有平行性，互不隶属性。近代宪政的理论是建立在分权与制衡基础上的，而分权和制衡的应有之意是国家机关的“分立”。分权论之重点，非仅单纯止于国家权力分配之理论性割离，或国家权力结构性及技术性之分类，实乃欲摒弃对于可遇不可求的“人品”的期待，而建立一套恒久贯通的“制度”以为国家权力运用之常轨。 而 “分工”与“分立”有着实质的区别，因为与“分工”相随的是“合作”，这显然不同于与“分立”相伴的“制衡”。司法权与行政权相互关系的定位是我国人民民主专政政体的自然延伸，因为在人民民主专政的体制之下，行政机关和审判机关都是国家的专政机关，有着共同的专政对象和专政目标，强调在工作分工的同时加强合作势在必然。
    尽管我国宪法第135条规定人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件相互制约，但“制约”的约束力怎能望“制衡”的平衡性之项背？我国行政诉讼起步比较晚，1990年行政诉讼法出台，鉴于历史的原因和当时迫切的需要，较多的只是进行了制度的建设，而缺少了相关理论的支撑。
    3．经济基础之因
    日本在摆脱了战后的贫困状况，以赶超先进各国为口号的经济高速成长时期里，给予行政权优越地位的传统理论更适应当时的国家策略。 与日本当时的情形相比，我国有着相似的一面。新中国建立在一穷二白的基础之上，为了发展社会经济，提高效率，行政权优先发展成为了必经之路，就现在而言，我国的行政权依然拥有巨大的经济和社会管理职能。随着市场经济的日益发展，尽管经济职能逐渐向市场转化，但社会管理职能得到强化，权力资源依旧大部分配置于行政权，在这种情况下，行政权站在“高楼”俯瞰躺在“平房”上的司法权的分化现象就难免会出现了。
    权利意识是与市民社会相伴的，而我国十几年的市场经济发展恰恰还不足以形成能够支撑起司法权的社会动力。改革开放前我国国家与社会是二元合一的，计划经济条件下缺乏了市民社会自由的土壤。改革开放以来，国家权力与社会权利的关系逐渐得到理顺，但完全意义上的市民社会尚未形成。在某种意义上，现今的中国社会依然是一个传统意义上的乡土人情社会。作为权利最后屏障的司法权自身尚缺乏足够的社会支撑，更怎寄希望于司法权制约强大的行政权呢？
    4．文化传统之因
    中国文化重精神自由，西方文化重政治自由。 中国传统文化构成中的三足儒、道、禅中的道家和禅宗便是追求精神自由的代表，正如庄子的名言“物物而不物于物”通过对欲望的节制和对外物的超越最终达到心灵上的自由。在这种自由观的支配下，人们即使有了争讼也很难拿到法律面前去裁判，因为“退一步海阔天空”的自我束欲的意识已经足以令争议消弭于无形了。
    那再来看看儒家的思想，相对于西方法律所带有的宗教性，中国的法律则具有明显的伦理性，这在儒家的价值观中表现的尤为明显。如果说宗教是一种“出世”的文化的话，那么以儒家思想为主流的中国文化则是一种“入世”的文化，这文化不重彼岸世界，只重此岸世界，强调在现实中积极进取、建功立业。 这样很自然的就会解释得通，追求彼岸世界的宗教为什么在中国很难成为文化的主导，所以才会产生佛教传入中原之后“三被诛除，五令致敬”的情形。回到儒家的思想中来，伦理的价值观始终都占据了中国文化的主流。“礼之用，和为贵。先王之道，斯为美，小大由之，有所不行，知和而和，不以礼节之，亦不可行也。”  “道之以政，齐之以刑，民勉而无耻。道之以德，齐之以礼，有耻且格。” 所有这些都是从民本出发，根据德礼治国，寻求中庸和谐的境界，最终达到无刑无讼。“讼，有孚，窒惕，中吉。” 所以耻讼，是中国古代崇尚和谐推导出的必然结果，该结论科学与否本文暂不去考证，但客观上却形成了一种 “息讼”和“贱讼”的传统。
    被忽视的细微之处往往是事物的关键因素。提到中国的文化，往往“礼治”等大的方面常被学者所论及，而某些具体的观念常常被遗忘。掬“细微”而深嚼，方知味浓。就本文来说，这一“细微”起到巨大的作用，乃至构成某些制度构建的理论基础。文化传统的巨大作用不在于颠覆一个时代，而是在于传承民族的文明，下文便揭开这一薄纱——等级之辨。

    说明：本文引用文章皆有注释，但录入电脑中未显示，详至清华同方中国知网（CNKI）等主流数据库检索本文。