谈村民资格的界定及村民待遇的取得

     内容摘要：随着国家改革开发步伐的加快，城市建设和城镇开发的加快,城市周边地区农村集体所有的土地被国家大量征用，使得土地的价值骤然上升。土地征用后补偿费纠纷、年终分红及其他集体财产的分配等纠纷日益增多，特别是土地补偿款分配纠纷大量涌现，因为，土地作为一种不可再生资源被征用后，农民实质上失去了赖以生存的基本物质资料,使土地补偿分配和其他经济利益分配矛盾愈来愈尖锐，集体上访不断，影响了社会的稳定。从目前已经出现并诉诸人民法院的涉及农村土地征用补偿费、安置补偿费纠纷、年终分红及其他集体财产的分配等纠纷案件的情况分析，虽然当事人所提出的诉讼请求的类型呈现出多样化，但细究其焦点问题，实质上就是农村“村民分配资格”的认定，由此涉及对村委会决议、决定的合法性审查问题。由于一些村集体经济组织的负责人和村民的法律意识淡薄，对部分情况特殊的村民采取不平等的待遇。最高人民法院法研(2001)116号答复仅解决了前几年困扰法院的程序问题，即此类纠纷属平等主体间的民事法律关系，人民法院应当受理，但实践中关于村民资格的界定仍是审判中的难点，在司法实践中也一直存在争议，有着各种不同的观点，做法也不尽统一。本文从实务的角度就村民财产分配资格界定的一般原则谈一些粗浅的看法。

    关键词：村民  村民资格  村民待遇

       一、村民的界定?

    传统意义上的村民实际是指居住在某村，以土地为根本，以农业生产为主的农民，也就是说，村民实质上是农民。农民属于社会学上的概念，村民是法律概念。法律上的村民是指具有农村户口的农民，即凡是具有本村农业户口的，都是本村村民。《宪法》第三十二条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国的公民”。在首先明确公民的概念后，才相应规定了公民的权利和义务。而法律对于农村集体组织成员——村民未做出一个明确的定义。也许是立法者因为村民这一概念过于简单，显而易见，无需规定，或是因为村民这一概念过于复杂不易规定所致，反正，就连我国1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《村民委员会组织法》，也未对村民作一个法律定义。按传统的村民概念界定登记选民资格无可非议，但在目前商品经济十分发达，人员流动日益频繁的情况下，户籍制度也受到较大冲击，一些人由于政策原因如孩子顶替进城而自己回乡落户，还有些人因谋生原因如异地做生意方便而私下通过非正当手段转入城郊，因此，村民已由传统意义上的村民转化为广泛意义的村民。广义上的村民是指凡具有本村户籍的成员都是本村村民。包括以农业生产、商业、工业、手工业、服务业等为生的人。这些人根据《村民委员会组织法》享受权利并承担义务，其与集体组织之间既存在身份依附关系(管理与被管理关系)又存在财产关系。广义的村民，一般情况下，既享有政治权利如选举权，还享有集体经济组织经济利益的分配受益权。有些人并不享有集体经济组织经济利益的分配受益权。因为，如果笼统地以户口为准备认定村民分配资格，处理村民分配集体财产纠纷，显然是不合适的，从司法的角度讲，也是有失公平的。所以，笔者认为，现阶段有权分配集体财产的村民即是指能够成为集体组织财产或收益分配对象的成员或称具有分配资格的人。在司法实践中出现的纠纷，正是因为个体成员、集体组织及其他成员对村民资格的存在不同认识、不同理解或认识不准确，造成处理农村集体财产分配时的困难重重。

   二、村民资格的取得与丧失

实践中，若村民参与农村集体经济组织的收益分配，通常情况下应取得该农村集体经济组织的成员资格。关于这种资格的取得有以下几种观点：?

（一）户籍说：该种观点认为户籍管理制度属于国家行之有效的行政管理制度，它与村民资格有着最为密切的联系，户籍制度的作用不仅限于把农民划分为若干个行政区域进行管理，更重要的是将农民与农村集体经济组织以法律的形式联系在一起，使其双方权利义务关系得以建立、发展。因此，该说认为户籍是确认村民资格的惟一合法有效的基本依据。

（二）义务说：又称为贡献说。该说重视现实情况，而非仅以户籍考量。指出：按照民法理论，民事主体应本着公平的理念实施民事行为，一般说来，一方享受权利的同时也应履行相应的义务，反之亦然。因此，为实现收益分配的公平、公正，防止权利义务脱节，要求村民在享有收益分配权的同时，应负有缴纳“乡统筹”、“村提留”及参与集体组织公益事业活动等义务。强调只要村民对集体经济组织的收益有贡献就应该享有分配收益的权利，户籍是次要的标准。?

(三）股东说：如前所述，农村集体所有实为村民共有，随着市场经济的发展，农村集体组织以其共有财产(主要是土地)进行投资，以户籍为依据确定成员入股资格并分配收益的现象时有发生，该说认为有分配权益的村民实际类似于集体组织的股东，对于股东资格的决定仍以户籍为基础，本质仍属于户籍说，该说仅依据行政管理制度而确认民事权益有缺陷及不妥。

（四）折中说：该说认为，凡要求对集体经济组织收益进行分配的村民，首先，必须是依据户籍管理制度合法取得村民资格的自然人，其次，分配收益时必须考虑其对集体经济组织发展的贡献大小。这里应注意的是，随着农村集体所有的土地因被征用而日趋减少，并非所有的村民都能分到承包地、责任田，在审查村民所尽义务时，不能片面强调村民参加农业生产活动，而应结合村民参加集体公益事业或其他非农业生产活动来考虑。同时，这样也有利于乡镇村组对农民的管理，否则就过于机械不科学。?

上述几种观点笔者倾向于折中说，即村民收益分配资格的取得，应以户籍为基本依据，同时应考虑该村民对集体经济组织的贡献大小。这样一方面结合我国现有的户籍制度，一方面也保证了村民的自治权。现代法治要求法律只做最低层面的限制，而应把更多的选择自由留给当事人行使。因此只要村民享有分配中的最基本权利，法律的保障功能就已经实现，至于具体分配多少，法律不应做过多干涉。根据上述论证可得出村民资格的取得要件有两个方面：(1)依法取得该农村集体经济组织所在地的户籍；(2)与该农村集体组织形成权利、义务关系。

三、村民待遇分配资格的认定?

笔者认为，拥有了村民资格是否就能享受村民待遇，还应遵循以下原则：

（一）尊重村民自治与合法性相结合原则

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。因此，处理此类纠纷要充分尊重村民的自治权，但同时该法第二十条也规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。农村集体组织按照民主议定的原则，经过村民会议或村民代表大会讨论通过而作出的村民自治决议，只要不违反法律和行政法规的禁止性规定，不与法律、法规和政策相抵触的应当尊重集体组织的自治权。如果农村集体组织的自治决议侵害村民的合法权益的，应当予以纠正。在不违反法律的强制性规定的前提下，充分尊重大多数村民的民主自治。

    （二）村民平等与权利与义务相结合的原则

在认定村民资格及享受村民待遇时，要遵循人人平等原则。同时考虑其对集体所尽义务的大小，按照权利与义务相适应的原则，公平合理的确定。

    村民分配资格的认定应从以下几个方面考虑：

    1. 须以合法取得本村户籍为前提条件，不具有本村户籍的人一般不予分配。集体组织的财产属全体村民享有。但由于集体财产的有限性和人口增长的无限性之间的矛盾，故村组一般要求尽量限制人口的增长和落户的户籍。到村组落户的户籍取得有原始取得(出生取得)，和后来取得(因婚姻、移民等等)之分，而对于后来取得户籍一般都经过村组的同意，所以具有户籍的人应享有村民的有关待遇。收益分配属既得的权利，不具有本村户籍的人自然不具有分配的资格，对于未出生的人和死亡的人也不应分配。?

    由于以户籍为标准存在诸多矛盾，所以，在强调户籍时一般强调祖籍。也强调户籍合法。?
祖籍在本村，即人民公社时期的社员及子女。建国初期，村民都以自己的牛马、土地等作为股金人社，往后，以这些财产为基础的集体财产不断地发展壮大。土地承包到户后，这些财产中的一部分仍然作为集体财产而存在着，比如集体的房屋、出租的土地等。随着市场经济的壮大，城郊农村的这些财产所产生的效益日益可观。这些利益的产生，当然和原始的投资和不断扩大的投资密不可分，原始的投资恰恰是这些村民的祖上入股和他们自己的劳动积累的，因此他们是当然的村民。?

    但祖籍在村中，1980年前后退休让其子女接班的人户口虽已迁回农村，由于其在原单位继续享受一定数量的退养金或退休费，其身份实际上仍是国家职工范围，其耕地务农的收益是一种补充收益而非主要收益，事实上一些土地相对较多的村组也只是给责任田而不给口粮田，所以如果此类人要求征地补偿款，则不应支持。因为这部分人即使没有了责任田，只是收入降低，而国家仍给退休金或最低生活保障。对要求享受村民的其他待遇应尊重村民委员会的民主意见。?

    村民户籍的取得方式合法是指：

    （1）自然取得。也叫出生取得。传统意义上的村民实际上指居住在某农村集体组织，以农业生活为主的农民，也就是说，村民实质上是农民。农民属于社会学上的概念，村民是法律概念。法律上的村民是指依法取得该农村集体经济组织所在地户籍的自然人。这类人在参与集体经济组织收益分配时理论上不存在太大的争议，实践中主要是有的农村集体经济组织对嫁城姑娘及其子女、嫁农女性村民、入赘女婿、离婚(丧偶)的女性村民及其子女的收益分配权利的剥夺或限制。?

    （2）法定取得。主要包括以下几类情况：

①因婚姻取得，如入赘女婿。从法律上看，婚姻法虽规定婚后男方可以成为女方家庭成员，但该内容系调整婚姻家庭关系的规范，男方婚后并不当然与女方所在村组形成权利义务关系，正如嫁城姑娘并不因婚姻而当然产生户籍入城的情况一样。从现实情况看，为防止有些人受经济利益驱动入赘、招婿，损害农村集体组织及其成员的合法财产权益，亦需对农村入赘婿的收益分配权进行有条件的保护。因此对农村入赘婿的收益分配权，应参照中央9号文件精神处理，即对有女无儿或儿子没有赡养能力其女婿尽了主要赡养义务的，应保证该入赘婿享有同等的村民待遇。对于其他情形入赘婿的收益分配权，应尊重村民的自治权，由村民会议决定。

对与本村村民离婚后又与城市居民结婚所生小孩的村民资格问题，新的户籍管理制度规定，孩子户口可以随母，也可以随父，由于城市户口已失去了先前计划经济时供给制的优越条件，不再具有吸引力，因之户口放在城郊便有利益，这部分人祖上和该村组无联系，也未通过参加集体劳动给村组积累或创造财富。《户籍管理条例》和《村民委员会组织法》相比，一个是行政管理规定，一个是全国人大常委会颁布的法律，效力当然是后者更大，此类情况应尊重村民大会决议，不给予分红。?

再婚妇女所带子女的村民待遇问题。由于有的村组严格要求再婚只能带一个孩子，有的不允许带孩子，但这部分人由于孩子的抚养、受教育等问题往往是同村里达成书面协议“户口可以迁，但不享受村民待遇”。此类案件应具体分析，如果有的人多次结婚，每次对方带一个孩子，对原来村民的利益是一种侵害。因此，此类纠纷如果有协议，应按照协议办，没有协议的，只要户口在册就应该按村民对待。?

     对于个别婚姻关系存续时间较短，户口在村组，但长期不在村组居住(有的是无法居住)的离婚者，有的村民小组对此类问题有暂行办法，有的村组无办法。如果暂行办法并不违反法律的应尊重该办法，如果无办法，而村民决议又违背法律的，应支持原告的请求。但如果该原告另行结婚，应迁走户口而未迁走的，则不应支持原告的请求。

②因收养关系取得。收养关系一经成立，养子女与其养父母形成父母子女关系。村民依法收养的子女办理了户籍登记的，与村民所生子女享有同等收益分配权。对于已解除收养关系的原养子女是否享有收益分配权，由村民会议决定。?

③因遗赠扶养关系取得。遗赠扶养协议是指由遗赠人与作为扶养人的公民或集体组织签订的，关于扶养人承担对遗赠人生养死葬的义务，享有受遗赠的权利的协议。如果扶养人符合村民资格要件的，也履行了扶养义务的，该扶养人应享有同等的村民待遇。对于未履行扶养义务，导致遗赠扶养协议解除的，该人是否享有遗赠人所在村组的收益分配权，由该村村民会议决定。

④因行政命令取得。主要包括因政府行政命令或国家政策进行村组搬迁、撤并，而取得新经济组织成员的资格。   
2. 以从事农业生产为主要生活来源的人。一般来讲农民以土地作为主要生产资料，以经营土地的收人为生活的主要来源，集体组织村民以户为单位享有承包土地，在土地被征用后，其便丧失了赖以生存的生产资料，理应得到一定的补偿，为其今后的生活提供一定的保障。反之，有些虽然具有户籍，但是没有承包土地，而是从事非农业生产或农业生产不是主要生活来源，则应不分或少分。?   
3. 必须在本村有居所并与集体组织保持稳定的成员关系。居所是一个人主要的生活地，在村组给集体成员分配宅基地时，对其资格都要进行较为严格的审查，所以有居所是分配资格的一个标志。农村集体组织系一个村民自治组织，其组织形式相对比较松散，有些人长期脱离组织管理，不履行法定的村民义务，在分配时不应予以分配，这样有助于村民积极参与集体组织的生活，增强集体组织的凝聚力和有效管理。   
4. 为集体组织的财产积累或经济发展尽过一定义务的人。集体组织的财产收益分配，应体现权利和义务相一致的原则。如，对投资移民应按村民对待。市场经济建立初期，部分先期富起来的外地人以投资办企业的方式经当时村组同意将户口迁入郊区农村，所办的企业安置村里的富余劳动力，给村里作出了一定的贡献，对集体经济的壮大发挥了不小的作用。此类人数虽少，但也有纠纷，原因是当年的村组干部更换后，新任村组领导不予认可或是所投资企业现在已不存在等。此类纠纷如果当事人举证能证明当时有投资，且经过村民大会或村民小组会议讨论同意迁入的，应按村民对待，享受应有的村民待遇。   
5. 要保护特殊人群的分配利益。一些人原本属村集体成员，但由于法律或政策等原因，使其户籍或居所暂时离开集体组织，将来还将返回该集体组织的人。这其中主要有：(1)大、中专在校学生；(2)现役服义务兵役的人员；(3)刑满释放人员。这些人通常也将依赖土地作为生活的主要来源，不为其保留一定分配权，将会使其生活没有着落。同时还要保护新生儿的利益，其虽未对集体组织作出贡献，但是其基于出生取得成员资格，是农村集体组织劳动力的后备军，村组应从有利其成长的角度出发，给予其分配的权利，这也符合《宪法》和其规定精神。   
6. 超生子女的村民待遇问题。计划生育政策作为基本国策，应该遵守，但一对夫妇只生一个孩子是一个倡导性的规定，而不是禁止性的规定。对村民违反计划生育政策超生的孩子所诉的村民待遇纠纷，因孩子降生在该村，即是当然的村民，既然是村民，他就享有村民的基本权利。根据最高人民法院法研(2001) 116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》精神，人民法院应当受理。因为超生的人和村委会之间是两个形式上不平等，而实质上平等的主体，村组不给享受村民待遇侵害的超生孩子的利益，是侵权纠纷。有一种观点认为，超生孩子的村民待遇不应受理，应交政府计划生育部门作行政处理。如果将此纠纷交由行政部门以政策处理，实际是对具体超生的人的行政处罚，而不是对所生孩子的处罚，行政处罚对象与民事侵权对象不能混为一谈。至于超生的孩子享受村民待遇的等级问题，应该受到相应的限制。如果村民大会讨论通过的办法对超生的孩子给予一定限制的村民待遇，实质上是作为对其父母违反政策的制裁，是可取的。?

    四、长期不在村组居住的人员是否能成为分配对象?

    在农村，有一部人虽然在村组落户，但长期在外从事商业、建筑业，有的甚至还有自己的实体，他们的主要生活来源不是农业生产，也不在村、组居住，已和集体组织脱离联系。另外，在审判实践中我们还遇到离异的女性再嫁后，不在村组居住，村组以此理由不予分配而引发的案件。诸如此类不在村组居住而引发的分配纠纷也占一定数量。?

    对这些人员的分配问题，笔者认为应坚持权利义务相一致的原则。按照前述的享受村民待遇的条件进行衡量，符合条件的应享受村民待遇，反之不能享受村民待遇。但在处理时应注意以下问题：?   
1. “长期”的时间界定，笔者认为可参照诉讼时效的规定，以二年为长期。二年不在村组居住，又不尽村民义务的，即视为丧失村民资格，不能参与分配。   
2. 虽然长期不在村组居住，但委托他人履行了村民义务，符合村民资格界定的一般原则，同时也符合权利义务相一致的原则，应享受分配的权利。   
3. 对于长年在外打工的要区别对待，不要轻易取消其村民待遇，只要其家庭成员代为履行了村民义务，就应享受村民待遇。

  对于此类人员的分配问题，笔者提出一个设想，是否可参照企业的一些做法，保留其村民资格，暂时中止其村民待遇。具体做法是在村组连续二年没有居住的人员，村组可向这些人员发出通知限期回村，如果未在限定期限内回村，经村民大会讨论作出终止村民待遇的决定，并通知本人。这样可以避免和减少此类纠纷的发生，同时也具有一定的实际操作性。

    综上，笔者认为，此类案件中的村民应是狭义上的村民概念，他是指具有本村户籍，在本村具有居所与集体组织保持稳定的成员关系，为集体财产的积累或经济发展尽了一定义务的人。同时应保护特殊人群的利益。由于社会生活的复杂性，个案的种类繁多，如果采取罗列个案的办法予以逐类规定，只能在一段时间内解决问题。所以应从繁杂的现象中总结出一般的规律加以规定，才能为此类案件的处理在较长时期内提供一个可行的依据。?

   作为从事某种活动应有的条件，资格认定十分必要。因为一个社会成员被赋予法律上的地位和资格是其享有权利、获得法律平等保护的前提条件。关于村民资格的界定原则上应以户籍为准，但其中一些例外情况，笔者认为应具体对待。对待的原则应结合历史状况，尊重村民的自治权利，充分发挥村民民主决策的功能，只要决策不违反宪法和法律，就应尊重，并以此作出裁决。