征地补偿金分配中村民资格界定

王达 广州大学公法研究中心

村民是村民自治的主体，村民会议是村民自治的最高权力机关。随着我国减轻农民负担政策的实施，村民的直接义务逐步淡出，而相反村民资格到成了权利和利益的代名词。根据土地管理法的规定，集体土地所有权的权利主体为村民小组等集体经济组织，集体土地被征为国有并依法补偿后，对集体土地所有权进行补偿，此项补偿称之为征地补偿金。征地补偿金的分配属于村民自治的重大事项，根据《村民委员会组织法》及《物权法》规定，土地补偿费的使用、分配办法由村民委员会或村民会议确定。村民委员会或村民会议对分配资格问题如何决定，直接影响了村民的利益、社会公平和社会保障，此时的村民资格即分配资格。根据《物权法》第六十三条规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”司法救济虽有指引功能，但是，这种指引通常是被动的、滞后的。显然，需要县乡政府、国土、计生等有关部门在征收之前及时指导村民制订科学的、公平的、合法的征地补偿金分配方案。村民资格是一种身份，也是一种权利。有权利必有救济，得不到有效救济的权利常常被强权所淹没。对于村民资格的认定救济，最高人民法院研究室2001年7月9日发布了《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》，2001年12月31日发布《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》都明确规定此类纠纷属于民事纠纷，当事人可以依法向人民法院提起民事诉讼。人民法院审理此类案件无法回避村民资格界定，需要以能动的、实质法治的态度解决村民资格问题。

一、合法原则

在许多城市郊区，集体土地征收中出现一种怪现象：为了在征地补偿中享有分配资格，非婚生育、早婚早育、超生现象严重。普遍出现耕地被征、取来媳妇、生下子孙，由于违法生育，被计划生育执法部门[1]征收社会抚养费及行政处罚，最终分配所得的征地补偿金被计生部门罚没的现象。乡镇政府、国土、计生等有关部门对征地补偿分配的指导、引导和执法的不作为及滥作为间接造成失去耕地和人口膨胀的双向严重社会问题。我国《婚姻法》规定了法定的结婚年龄为男方22周岁、女方20周岁，该法提倡并规定男方24周岁、女方22周岁结婚为晚婚。为了遏制早婚，除了大力宣传婚姻法之外，在征地补偿金分配资格确定中，应当体现婚姻法的精神，引导村民合法结婚、鼓励晚婚。《人口与计划生育法》规定生育许可制度，依法取得准生证后，方可生育。在征地补偿金分配资格确定中，应当体现人口与计划生育法的精神，要求依法生育、鼓励晚育。计生等有关部门对于早育、超生等违法生育应当“事前预防，事后处罚”。此外，在分配资格中还要体现男女平等原则，反对重男轻女的做法。在《婚姻法》中，离婚自由是一原则，但是，在分配资格中，一些人采取假离婚的方式钻分配方案的空子，因此，分配分案中体现离婚自由和规避钻空子。

二、保障原则

土地管理法规定，农民的宅基地无偿使用，承包地系无偿承包，显示了土地系农民的保障资料。失去耕地和宅基地后，农民便失去了生存的基础。国土资源部门一方面在高呼“保护耕地、保护农民利益”；另一方面又具体规定征地补偿金的极低价格。[2]土地征收导致失去家园，可怜的征地补偿金在分配中再失去公平，会使有些农民的生活雪上加霜。在征地补偿金分配中应当确保每一位缺乏社会保障的本村村民享有分配资格。土地征收问题是我国城市发展进程中的客观现实，各级政府和行政机关在处理失地村民社会保障问题时，不能怨天尤人、随意处之，否则就会影响城乡一体化进程、影响经济发展、破坏社会公平正义、影响社会稳定。中央三令五申，土地征用不能出现“三无人员”[3]。

综合广州、深圳、西安等地成功做法，笔者建议土地征收尤其是城市近郊区土地征收中，通过村集体资产股份制改造，村民变市民，市民变股民，拓宽保障渠道，使他们不仅享有城市居民待遇，而且在生活上更有保障。具体说征收后完善村民的六条保障线：一是“社保”，解决无工作单位的农转非人员以城镇自谋职业人员身份参加城镇居民养老保险，被征地人员已经参加农村养老保险的，资金转户后可以补缴纳入城镇居民养老保险，实行同等标准的养老保险待遇；二是“医保”，自愿参加新型合作医疗或是参加城镇居民医疗保险；三是“房保”，土地征收按人均一定面积的回迁安置[4]，每户至少安置两套住房，一套用于居住，一套用于出租，村民都有稳定的房屋出租收益；四是“业保”，中青年失地村民具有劳动能力，可以在随后的时间里获得工作机会，对于改制企业、物业管理公司、集体商铺经营同等条件优先出租给本村失地村民进行经营；五是“低保”，对于改造后生活条件达不到最低生活保障的村民可享受城市最低生活保障待遇；六是“学保”，土地征收中，优先安排教育教学用地，做到教育用地不减少，财政投入不降低，教育资源均衡化，切实缩小城乡差别，失地村民子女就学和城市居民享受同等就学待遇，体现公平的受教育权。

上述保障措施以及征地补偿金的分配中，应当确保每一位失地村民获得相应的保障，使得失地村民当下生活不降低，长远生活有保障。一些弱势的家庭“出嫁女、入赘婿”两头都取消承包地且不享有征地补偿金分配资格，村民子女在高校读书。

三、公平原则

承包土地和征地补偿金都属于社会保障性待遇。一些强势的农村家庭“出嫁女、入赘婿”结婚入户后，赶上迁入地承包土地调整或者赶上迁入地征地补偿金分配，便取得承包土地或者享有征地补偿金分配资格。这样便出现了在迁出地和迁入地两边享受双重保障性待遇，成为典型的“脚踏两只船、两头都占领”的现象。由于家族势力导致分配不公，会促使拉帮结派甚至涉入黑社会集团，诱发犯罪，严重影响农村社会稳定。村民子女考取大学或攻读脱产研究生并不属于就业，仍然享有村民分配资格。高校（包括研究生）毕业并不意味着必然就业，在两年过渡期内，学生档案及户籍仍然保存在高校，视为尚未就业。毕业后如果未考取公务员、事业单位或者其他有保障的工作岗位，过渡期满，户籍及档案转回原籍人才交流中心，大学毕业之后又享有征地补偿金分配资格。反之，农村的高校毕业生考取了国家机关、事业单位或者其他有保障的工作岗位（即有接受档案权利的单位），再享有分配资格，就破坏了社会公平，会使一些村民对未来失去信心，不利于农村的和谐稳定。

由于我国农村地域、农民观念、农民素质、经济状况等问题的复杂化，村民资格界定难以采取统一的模式，尤其在相关立法中无法作出具体规定，使得征地补偿金分配纠纷大量产生，严重影响社会稳定。笔者建议通过行政指导及村民自治相结合的方式确定分配资格，既反对撒手不管，又反对行政干预。人民法院在审理此类案件确定分配资格时，可以采取列举、强化及排除的模式。

（一）列举条款

户籍在被征收土地所在村民小组，且符合下列条件的享有分配资格：

（一）在征收公告前，依法办理结婚登记

（三）在征收公告前，计生部门已经对违法生育依法进行处罚的儿童；

（四）原户籍在本地的在校学生、服役士兵、劳改劳教人员；

（五）农业户口属本地常住户籍人口，其非农业户籍的配偶经核准无住房的人员；

（二）强化条款

具备下列情况的，可增加1人分配资格：

（一）在征收公告前，符合计划生育政策且取得准生证的；

（二）持有独生子女光荣证的；

（三）符合晚婚条件的单身未婚（男24周岁、女22周岁以上）的；

（四）2007年1月1日之后补偿方案公告之前离异没有子女且原离异配偶不享有本规定分配资格且长期居住在本地的；

（五）被征收户是二女户的。

（三）排除条款

下列人员不享有房屋安置资格：

（一）征收公告前已死亡的；

（二）征收公告前，已出嫁（或入赘）且在公婆（岳父母）家享有征地分配资格或者取得承包地的；

（三）征收公告前，已入职公务员、事业单位或者国有500强企业岗位的；

（四）户籍已经签入城市的，高校待就业除外；

（五）2007年1月1日前出嫁或入赘的，2007年1月1日之前已经离异回本地居住的除外。

征地补偿金分配中的乱象，对于农村社会保障、社会公平乃至社会稳定产生较大影响，齐抓共管绝非空话。需要提升村民民主意识、法治意识减少分配乱象，需要基层政府制订规则引导村民依法分配预防分配乱象，需要监察监察机关加大监督预防渎职，需要人民法院依法审理分配纠纷遏制分配乱象。