国有农业用地使用权应属用益物权 摘要：近期，三亚市国土资源局在办理三亚凤凰机场后勤保障综合项目22.6424公顷建设用地使用权手续过程中，其中的22.4452公顷的土地补偿费应给谁出现了较大的争议，市国土部门主张给羊栏村委会，市林科所主张给该单位，於是形成本文的爭議焦點：争议地的使用权人是谁，林科所还是羊栏村委会？此塊国有农业用地使用权應否属物权 1、案情简介 现争议的22.4452公顷土地使用权(下称争议地使用权)，根据1982年《林权证》及1990年第农1号《国有土地使用权证》，林科所为合法使用权人,争议地的性质为国有。羊栏村委会不服三亚市政府1990年给林科所发放的1990年第农1号《国有土地使用权证〉》，称该发证行为侵占了其22.44522公顷的集体土地,于98年发动群众在该地上抢种，双方曾于2003年在主管部门的主持下调解，达成了争议地给羊栏村委会使用的协议，后因羊栏村委会不服，不执行该调解协议，并于05、06年提起行证诉讼，诉求确认该发证行为非法， 经省高院终审行政判决，确认该发证行为合法，林科所为争议地合法使用权人。此后，此争议地两方都不敢用。2008年3月5日，三亚市政府以38号文决定争议地土地权属仍为国有，土地使用权确认给羊栏村委会。2008年3月24日，三亚市国土局出具证明，证明该争议地权属集体，并已与该集体（羊栏村委会）签订土地补偿协议书，要求政府將土地補償款撥付給羊栏村委会，林科所不服，称其對政府徵用該地沒意見，但作为合法登记的土地权属人，土地補償費應交給該單位。经查目前该争议地的使用权人仍登记为林科所。 争议焦点及依据 争议地的使用权人是谁？林科所还是羊栏村委会 意见A、使用权人是林科所，依据是已登记、发证，并为生效判决所确认，即使之前曾经调解，但并没有执行，林科所仍是使用权人。根据《国土法》第13条：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”及《物权法》54条：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”市政府的38号文虽已生效，但根据《物权法》第9条第一款“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力，未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”土地使用权仍登记在林科所名下， 羊栏村委会尚未取得物权，征地补偿费不应给羊栏村委会。 意见B、市政府38号文已送达、生效，具有拘束力、执行力，林科所的使用权为政府划拔的国有农业用地使用权，物权法并没有明确界定其为用益物权，因此，根据《物权法》第9条第一款“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力，未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。” 林科所的使用权不属物权，不必适用此条登记手续。另外， 根据《国土法》第9条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。”国家确定给羊栏村委会使用属履行所有权行为，并非侵犯，也不是处罚行为，38号文合法。因此，后面的征地补偿费应给羊栏村委会。 综合以上观点，问题的关键是：争议地的使用权在行政行为作出后是否已变更，此类国有农业用地使用权若属物权，则适用物权法的规定，使用权未变更；此类国有农业用地使用权若非属物权，则采用一般行政法原则，行政行为生效后，使用权已变更。 三、林科所的国有农业用地使用权是否属用益物权？ 两种意见均引用《物权法》第9条第一款，林科所的国有农业用地使用权是否属用益物权成为解决以上问题的关键，或者说成为说服领导的关键。 1、物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。 2、“用益物权是对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”（《物权法》117条），从物权法及法学专著来看，其包括：土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权。没有包括“国有农业用地使用权” 3、“国有农业用地使用权”符合“用益物权”的特征。 首先、权利客体为不动产；其次、以占有、使用、收益为其权利内容；再次、是一种他物权；最后、是一种限定物权，与“建设用地使用权”极为相似，应属用益物权。 四、法律意见书出具的根据是“国有农业用地使用权”属用益物权 林科所的争议地使用权若属用益物权，则可适用《物权法》第9条第1款之登记才能发生物权变动之效力的规定，否定行政行为所普遍具有的作出、送达后的拘束力，确认争议地物权人为林科所，羊栏村委会没有法律依据领取补偿费，整个征地手续非法。因此，立法应尽一步完善，以维护目前大量存在的林科所、农科所、国有农场及军队生产基地的利益。 林圣全 2008-5-21