近年来，我国的行政审判工作有了长足的发展，审理了大批行政案件，仅2003年，全国法院共审结行政一、二审案件113095件①。通过对这些案件的审理，极大地保护公民、法人和其他组织的合法权益，对限制行政权的滥用，促进依法行政起到了有力的监督作用。但是，行政诉讼难这一问题，依然是我们要面对的严峻现实。这一问题的核心是消极、被动的司法审查权无力制约权力日益膨胀的行政权，不能效地保护行政相对人及相关人的合法权益。如陕西省定边县周凤林诉被告定边县政府宅基地使用权行政确认一案，陕西省榆林市中级人民法院三次撤销县政府的行政决定，县政府四次作出类似的处理决定，使一起简单的宅基地使用权纠纷历时20年仍得不到解决②。事实上，此案并非个别，还有众多的行政案件都陷入这样的怪圈：县政府作出决定--起诉--县法院判决维持--中级法院判决撤销--县政府再次作出类似决定。这种现象，已造成了一种恶性循环：行政诉讼裁判缺乏权威性而使社会公众对其公信力与公正性的信心削弱，而信心的削弱使行政审判的权威性更趋于降低。究其原因，笔者认为可以分为行政审判体制内与体制外两大原因。体制内的原因是指行政诉讼法及相关司法解释所规定的行政诉讼制度本身的缺陷。体制外的原因，是指行政诉讼制度以外的影响行政审判工作的因素，如法院、法官的地位及其保障，法院的管理制度，法院与地方政府的关系等因素，涉及宪法、法院组织法以及党的司法工作政策、方针等方面，是应纳入国家政治体制改革的范畴，而非法院本身所能解决的。 所以，笔者认为，目前要破解\\\"行政诉讼难\\\"怪圈的比较现实且能较快地取得一定收效的办法就是克服体制内因素，弥补和完善现行行政诉讼体系之不足，弘扬行政审判的\\\"司法能动性\\\"，积极探求保障公民、法人和其他组织合法权益与促进依法行政的衔接点，个体利益与社会公共利益的平衡点，确立符合现代行政诉讼理念的行政诉讼制度。 一、确立人民法院对规章以下抽象行政行为的司法审查权。对规章以下的抽象行政行为进行司法审查，这一观念已逐渐为司法界所接受，但却囿于法规所限而无法实现。最近，最高人民法院印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，其中就载明：\\\"人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断\\\"。这就为对规章以下抽象行政行为进行司法审查开了先河。最高人民法院可以此为基础，通过司法解释颁行全国，使之成为有约束力的规范性文件，并为以后修改《行政诉讼法》将抽象行政行为纳入司法审查范畴作准备。 二、扩大司法变更权，加大对具体行政行为合理性的司法审查范围。我国《行政诉讼法》仅规定在行政处罚显失公正的情况下，法院可以行使变更权。而事实上，具体行政行为种类繁多，涉及行政确认、行政给付、行政补偿、行政征用、征收、征购等均存在合理性审查的问题，像上述陕西省定边县政府四次作出内容相似的确认决定，在这种情况下，如果法院能行使变更权，对两家房屋四次进行确认，就可以有效地制止县政府滥用职权的行径。同样，在行政补偿、征用、征购等案件中，原告对补偿、征收价格有异议，法院完全可以、也应该对价格的合理性进行审查，并依法作出相应的变更判决。 三、应当增设行政附带民事诉讼审理程序。我国《行政诉讼法》没有规定行政附带民事诉讼审理程序。理论界虽有一定研究成果，但司法实务中却鲜有附带审理与行政案件相关联的民事纠纷的。现实中，此类相关联的案件比比皆是。这些民事纠纷以行政案件为前提，其裁判结果受行政诉讼的制约。按现行规定，当事人必须先提起行政诉讼，拿到行政诉讼终审判决书后，方可提起民事诉讼。这一样拖往往就是一、两年，使诉讼成本大增，当事人承受沉重的诉累，浪费本就紧缺的司法资源，降低了审判效率。而且行政、民事关联案件分别审理，还可能导致不同法院或同一法院对行政案件和民事案件作出不同裁判，致使审判结果相互矛盾，从而产生破坏司法统一，损害司法权威的恶果。 四、创立行政诉讼简易审理程序。随着我国加入WTO和社会主义市场经济不断发展，依法治国进程不断加快，行政诉讼案件数量出现爆发式激增，行政案件类型几乎覆盖整个行政管理领域，行政案件的审理难度也呈现难易两极分化。但《行政诉讼法》却仅规定了普通程序而没有规定简易程序，所有案件不分难易一律适用普通程序审理，造成审判资源的极大浪费和审判效率的低下，无法及时地保护公民、法人和其他组织的合法权益。随着《行政诉讼法》的实施，行政诉讼案件必然还会呈现数量激增的态势，其中案情比较简单的行政案件亦将大大增加，因而创设行政诉讼简易程序势在必行。通过设立简易程序，实行繁简分流，会有效地降低诉讼成本，鼓励行政相对人通过行政诉讼来解决行政纷争，缓解社会矛盾，维护社会秩序稳定。 五、加大行政裁判执行力度，维护法律尊严。行政机关不履行法院生效的判决和裁定，是对法院裁判权威最具破坏力的因素。对于此类\\\"恃权傲法\\\"的行为，法院应当依据《行政诉讼法》及相关司法解释，严厉惩处这种藐视法律的行为。同时，法院应当及时、主动向当地党委、人大汇报工作情况，取得支持，并依法行使法律赋予法院的司法建议权，追究\\\"恃权傲法\\\"的官员的责任，使其受到国法、党纪的处理。从而使法院生效判决、裁定得以执行，切实保障行政相对人的合法权益，监督和促进行政机关依法行政，树立人民法院的裁判权威。 综上，笔者认为，一方面，我们应当积极弥补、完善现行行政诉讼制度的不足与缺陷，为其注入现代行政诉讼理念，使其适应新的历史时期的需要。在行政审判中，贯彻\\\"以人为本\\\"的宗旨，弘扬法律的人文精神，以积极的、主动的\\\"司法能动性\\\"来行使司法审查权，妥善熨平\\\"法律的褶皱\\\"，使行政相对人得到司法救济。另一方面，人民法院要积极参与国家政治体制改革，落实人民法院的宪法地位和独立审判的原则，理顺各级法院管理体制，从根本上解决法院腰杆不硬的问题，真正发挥法院行政审判对行政权的权力制约机制的作用。这两方面有机地组合起来，我们一定能彻底破解\\\"行政诉讼难\\\"这个怪圈。 注：①《最高人民法院公报》2004年第3期《2003年全国法院司法统计公报》。 ②见《人民法院报》2004年6月15日第209期《正义周刊》、《谁在制造行政诉讼难的怪圈》。